I OSK 3095/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 242/14 w sprawie ze skargi J.O. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej na zakup mieszkania komunalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 242/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. O.na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej na zakup mieszkania komunalnego. Sąd wskazał, iż w uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że pismem z 30 września 2012 r. wystąpiła do organu o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odstąpienia w trybie art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami od wydania zwrotu bonifikaty udzielonej przy zakupie lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w Warszawie przy al. [...]. Pismem z 21 stycznia 2013 r. Biuro Polityki Lokalowej Urzędu m. st. Warszawy poinformowało o braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Wniosek o wydanie decyzji został przez skarżącą złożony w związku z treścią uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I ACA 1378/11. Odpowiadając na powyższą skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarga nie dotyczy działalności organów administracji podlegającej kontroli Sądowej. Postanowieniem z 14 sierpnia 2013 r. sygn.. akt I SAB/Wa 290/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 11 marca 2014 r. I OSK 2765/12, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia orzeczenia Sądu I instancji była nieważność postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. a wyrażająca się w tym, że strona nie miała prawidłowej reprezentacji a zatem możliwości obrony swoich praw. Jednocześnie NSA zalecił by w ponownym postępowaniu Sąd zapewnił stronom możliwość obrony swoich praw, a rozpoznając skargę wziął pod uwagę wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I ACA 1378/11 mając na względzie ust. 58 § 4 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie skargę J. O. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że rozprawa została wyznaczona na dzień 23 lipca 2014 r. O terminie rozprawy zostali powiadomieni pełnomocnicy stron w tym pełnomocnik skarżącej adw. A. M., która zawiadomienie o rozprawie odebrała 23 czerwca 2014 r. (k.86). W dniu 11 lipca 2014 r. (k.84) do Sądu wpłynął wniosek adw. A. M. o odroczenie terminu rozprawy, gdyż w tym czasie będzie przebywała na urlopie wypoczynkowym i nie ma możliwości zapewnienia zastępstwa. Jednocześnie zawarto wniosek o wyznaczenia terminu rozprawy po 1 września 2014 r. z uwzględnieniem szczegółowo wymienionych dat, w których pełnomocnik ma wyznaczone rozprawy w innych Sądach. Mając na uwadze treść art. 109 p.p.s.a zgodnie z którym rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli Sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron, albo jeżeli nieobecności strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną Sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, Sąd na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. postanowił nie uwzględnić wniosku pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy i rozpoznać sprawę (k. 88). Sąd uznał bowiem, że urlop wypoczynkowy pełnomocnika strony nie jest nadzwyczajnym wydarzeniem lub przeszkodą, której nie można przezwyciężyć a tylko takie powody, w świetle powołanego art. 109 p.p.s.a., uzasadniają odroczenie rozprawy. Z tego względu oraz mając na uwadze to, że strony o terminie rozprawy zostały zawiadomienie prawidłowo stronom zapewniono możliwość obrony swoich praw. Realizując pozostałe zalecenia NSA, zawarte w postanowieniu z 11 marca 2014 r. Sąd stwierdził, że Sąd Apelacyjny w Warszawie, wyrokiem z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I ACA 1378/14 oddalił apelację J. O. od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 29 września 2011 r. sygn. akt II C 306/11, którym Sąd oddalił powództwo J. O. o nakazanie Prezydentowi m. st. Warszawy złożenia oświadczenia woli o odstąpieniu od żądania zwrotu bonifikaty, udzielonej powódce przy zakupie nieruchomości położonej w Warszawie przy al. [...]. Przepis art. 58 § 4 p.p.s.a. stanowi, że Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie Sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Jednak sytuacja o jakiej stanowi powołany przepis nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, bowiem Sąd powszechny nie uznał się za niewłaściwy i rozpoznał sprawę merytorycznie wydając wyrok oddalający powództwo z tego powodu, że uznał iż roszczenie przeciwko pozwanemu o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty J. O. nie przysługuje gdyż żaden przepis prawny takiego roszczenia po jej stronie nie kreuje (str. 7 uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego z 5.06.2012 r.). Sąd wskazał, że zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne Sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w ustawie przewidziane także inne osoby. Taka konstrukcja przepisu wskazuje, że moc wiążąca wyroku dotyczy związania tylko treścią jego sentencji, a nie odnosi się do uzasadnienia wyroku. Tak więc, zdaniem Sądu z wiążącej sentencji prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 5 czerwca 2012 r. wynika, że Sąd powszechny nie uznał swojej niewłaściwości do rozpoznania pozwu wniesionego przez J. O., a uznał go za nieuzasadniony. Z resztą gdyby Sąd powszechny uznał swoją niewłaściwość to wydałby postanowienie o odrzuceniu pozwu na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.a. Dalej Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym jest przesądzone, że żądanie zwrotu bonifikaty udzielonej na zakup lokalu komunalnego jest w istocie żądaniem zwrotu części ceny sprzedaży lokalu, a zatem wynika ze stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym (uchwała 5 sędziów NSA z 9.10.2000 r. sygn. akt OPK 15/00,-postanowienie NSA z 3.09.2010 r. sygn. akt I OSK 1338/2010, wyrok S.N. z 12.04.2012 r. sygn. akt II CSK 484/2011). Cena jest istotnym elementem umowy sprzedaży, stanowi essentialia negotti tej umowy, a więc stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym, powstałym na podstawie umowy sprzedaży. Z tego stosunku prawnego wynika dla gminy roszczenie o zapłatę ceny ale również roszczenie o zwrot udzielonej nabywcy w cenie sprzedaży bonifikaty, jeżeli zajdą okoliczności określone w art. 68 ust. 2 i 2 b u.g.n. Jeżeli więc żądanie zwrotu udzielonej w cenie sprzedaży bonifikaty ma charakter cywilnoprawny to również odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, o jakim stanowi art. 68 ust. 2 c u.g.n., ma również charakter cywilnoprawny. Skoro cena jest elementem stosunku cywilnoprawnego jakim jest umowa sprzedaży lokalu to wszelkie zachowania nabywcy związane z bonifikatą udzieloną w cenie sprzedaży lokalu mają również charakter cywilnoprawny bowiem wynikają ze stosunku prawnego jaki łączy zbywcę lokalu z jego nabywcą a ten ma charakter cywilnoprawny. Skoro więc rozpoznawana skarga nie dotyczy żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., a żaden z przepisów ustaw szczególnych nie przewiduje w tym zakresie kontroli sądów administracyjnych, należało uznać, że sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej w cenie zakupu lokalu komunalnego. Nie jest więc również właściwy do orzekania w sprawie bezczynności organu w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła J. O. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi zamiast jej merytorycznego rozpoznania pomimo poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I ACa 1378/11 w sprawie z powództwa J. O., iż w niniejszej sprawie organ powinien wydać decyzję administracyjną, a zatem jest to sprawa z zakresu administracji publicznej i wobec tego należy do właściwości sądów administracyjnych 2. art. 109 p.p.s.a poprzez nie odroczenie terminu rozprawy wyznaczonej na dzień 23 lipca 2014 r. pomimo złożenia przez pełnomocnika strony stosownego wniosku o zmianę terminu z powodu zaplanowanego wcześniej urlopu wypoczynkowego - co stanowiło znaną sądowi przeszkodę do rozpoznania sprawy, której nie można było przezwyciężyć. Pełnomocnik strony wyraźnie wskazywał w piśmie procesowym, że ma zamiar uczestniczyć w rozprawie, a nie ma możliwości ustanowienia substytuta, który stawiłby się na terminie 23 lipca 2014 r. Strona została tym samym pozbawiona możliwości obrony jej praw co oznacza, że wyczerpane zostały przesłanki nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. 3. art. 190 p.p.s.a poprzez nie uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni art. 109 p.p.s.a. dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 marca 2014 r. odnoszącej się do kwestii odroczenia rozprawy na wniosek pełnomocnika strony, którego nieobecność na rozprawie spowodowana była znaną sądowi przeszkodą, której nic można było przezwyciężyć. 2. naruszenie prawa materialnego przez jego błędna wykładnię, to jest art. 68 ust. 2 c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że sprawy dot. odstąpienia przez właściwy organ od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej na zakup lokalu komunalnego nie są sprawami z zakresu administracji publicznej i w konsekwencji stwierdzenie, że są to sprawy z zakresu prawa cywilnego, podczas gdy Sąd Apelacyjny w Warszawie w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku (w aktach administracyjnych sprawy) uznał, że w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, na podstawie art. 68 ust. 2c u.g.n., organ rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 109 p.p.s.a. Jak wynika z treści tego przepisu nieobecność strony lub jej pełnomocnika powoduje odroczenie odprawy tylko wtedy, gdy nieobecność wywołana jest nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Przepis ten nie może podlegać wykładni rozszerzającej zważywszy funkcjonowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania. Podkreślić należy, iż na tle stosowania art. 214 k.p.c., o identycznym jak art. 109 p.p.s.a. brzmieniu, w orzecznictwie utrwaliły się jednoznaczne poglądy co do rozumienia pojęć nadzwyczajnego wydarzenia i niemożliwej do przezwyciężenia przeszkody. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 marca 2000 r., sygn. I PKN 546/99 wyraził pogląd, że nieobecność na rozprawie pełnomocnika strony spowodowana jego urlopem wypoczynkowym nie jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem, którego nie można przezwyciężyć (por. wyrok SN z dnia 24 marca 2000 r., sygn. I PKN 546/99, OSNP 2001/15/482). Ponadto wskazać należy na wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż nawet choroba pełnomocnika nie stanowi przyczyny odroczenia rozprawy, chyba że z uwagi na szczególne okoliczności, jak na przykład nagłość zachorowania, stanowi rzeczywistą przeszkodę zapewnienia należytej reprezentacji stronie uniemożliwiając ustanowienie substytuta lub innego pełnomocnika (por. wyroki SN: z 8 października 1998 r., sygn. akt II CKN 757/97, LEX nr 50739; z 6 października 1995 r., sygn. I CRN 150/95, LEX nr 50551). W sprawie niniejszej powołano się na okoliczność urlopu wypoczynkowego pełnomocnika, co w ogóle nie stanowi nadzwyczajnego wydarzenia. Natomiast twierdzenie o niemożności ustanowienia substytuta nie zostało nawet uprawdopodobnione, a zważywszy na powszechnie znane zasady działalności profesjonalnych pełnomocników, było wręcz niewiarygodne. Nic natomiast nie wyłączało możliwości ustanowienia innego pełnomocnika. W takiej sytuacji za zasadne należy uznać postanowienie Sądu I instancji o nieuwzględnieniu wniosku pełnomocnika skarżącej o odroczeniu rozprawy, co tym samym nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a poprzez nie uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni art. 109 p.p.s.a. dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 marca 2014 r. odnoszącej się do kwestii odroczenia rozprawy na wniosek pełnomocnika strony. Wskazać bowiem należy, iż przyczyną uchylenia postanowienia Sądu I instancji z dnia 14 sierpnia 2013 przez Naczelny Sąd Administracyjny było nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle do wniosku pełnomocnika skarżącej o odroczenie terminu rozprawy, a jedynie stwierdzenie prawidłowego zawiadomienia strony o terminie rozprawy, co w ocenie NSA spowodowało przypadek nieważności postępowania, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę w dniu 23 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił nie uwzględnić wniosku pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy i stosownie uzasadnił swoją decyzję w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest art. 68 ust. 2 c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że sprawy dotyczące odstąpienia przez właściwy organ od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej na zakup lokalu komunalnego nie są sprawami z zakresu administracji publicznej i w konsekwencji stwierdzenie, że są to sprawy z zakresu prawa cywilnego. Wskazać należy, iż regulacja zasad udzielania bonifikaty (art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), żądania jej zwrotu (art. 68 ust. 2) a także zasad odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty (art. 68 ust. 2 c) dotyczy ceny sprzedaży nieruchomości, stanowiącej własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Kwalifikacja ta znajduje uzasadnienie nie tylko w ocenie istoty omawianej instytucji, lecz wynika także z systematyki ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołane wyżej przepisy umieszczone są bowiem w rozdziale 8 działu II wskazanej ustawy, zatytułowanym "Ceny, opłaty i rozliczenia za nieruchomości". Cena jest składnikiem umowy sprzedaży i należy do tzw. elementów przedmiotowo istotnych (koniecznych) tej umowy. Sprzedaż regulowana jest przepisami art. 535 - 602 Kodeksu cywilnego. Zatem, sprzedaż jest stosunkiem cywilnoprawnym, a sprawa dotycząca zwrotu lub braku obowiązku zwrotu części ceny jest, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 k.p.c., sprawą cywilną. Taki też charakter ma sprawa dotycząca wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego. Pogląd taki został wyrażony także w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt: OPK 15/00 oraz postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r, sygn. akt: l OSK 1338/10. Wskazana kategoria spraw winna być zatem rozpoznawana w cywilnym postępowaniu sądowym, chyba że przepis szczególny przekazałby ją do rozpoznania innemu organowi (art. 2 § 3 k.p.c.). (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013, komentarz do art. 68, teza 22). Należy także zwrócić uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II CSK 484/11, zgodnie z którym według art. 68 ust. 2c właściwy organ może odstąpić od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, w innych przypadkach niż określone w ust. 2a, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Jest to nie tylko kolejny wyjątek od zasady zwrotu bonifikaty ale także uprawnienie związane z nawiązanym na skutek sprzedaży nieruchomości stosunkiem cywilnoprawnym, a podjęcie decyzji w tym zakresie, pozostające poza sferą stosunków administracyjno prawnych, zależy, nie od spełnienia ustawowych przesłanek, ale od uznania właściwego organu. Odnosząc się twierdzenia skarżącej, iż Sąd Apelacyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I ACa 1378/11 uznał, że w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, na podstawie art. 68 ust. 2c u.g.n., organ rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej wskazać należy, że przewidziana przez art. 365 k.p.c. moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu jako aktu władzy państwowej oznacza związanie rozstrzygnięciem. Natomiast sąd związany jest uzasadnieniem o tyle, o ile wyjaśnia ono podstawy wydanego rozstrzygnięcia. W sprawie cywilnej, J. O., żądała nakazania Prezydentowi m. st. Warszawy złożenia oświadczenia woli o odstąpieniu od żądania zwrotu bonifikaty. Zarówno Sąd Okręgowy, jak i Sąd Apelacyjny rozpoznawały merytorycznie kwestię zobowiązania do złożenia oświadczenia woli określonej treści, uznając, że takie roszczenie J. O. nie przysługuje. W takiej sytuacji, sąd administracyjny związany jest wyrokiem sądu powszechnego tylko w tym zakresie. Natomiast rozważania sądu apelacyjnego wychodzące poza zakres tego postępowania wiążące nie są. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 58 § 4 p.p.s.a. bowiem Sąd powszechny nie uznał się za niewłaściwy, tylko rozpoznał sprawę merytorycznie i rozstrzygał sprawę o nakazanie złożenia oświadczenia woli określonej treści, a nie sprawę odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej na zakup mieszkania komunalnego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.