IV SA/Wr 851/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant asystent sędziego Marcin Jarecki po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia wyniku konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w P. I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Wójt gminy P. wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. zarządzenie nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia wyniku konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w P. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ administracji publicznej wskazał art. 36a ust. 5 w zw. z art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako u.s.o.) i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm., dalej jako rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej). Na podstawie art. 94 ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej jako u.s.g.) oraz art. 50 § 2, art. 52 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) skargę na powyższy akt wniósł Wojewoda D., zarzucając rozstrzygnięciu wójta naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 1 i ust. 12 u.s.o. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. Podnosząc powyższe wojewoda wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia i zasądzenie na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wojewoda podniósł, że przesłanką unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły jest nie tylko naruszenie przez Wójta § 8 ust 2 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej ale również nieprawidłowości przy powołaniu komisji konkursowej, czego skutkiem było naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 1 i ust. 12 u.s.o. Wojewoda wskazał, że wójt gminy P. wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. zarządzenie nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w P., na podstawie którego powołał sam siebie w roli przewodniczącego tej komisji. Takie działanie w ocenie strony skarżącej nosiło znamiona naruszenia § 6 i 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, bowiem K. H. pełniąc rolę przewodniczącego komisji, uczestniczył w procedurze wyłowienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły a następnie wybór ten zatwierdził jako wójt gminy P. Zdaniem wojewody art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. wyraźnie stanowi, że w skład komisji konkursowej mogą wejść przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, lecz nie osoba piastująca funkcję organu. Podkreślił, że pojęcie "przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem "piastun organu" lub "organ". Co prawda, zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej organowi prowadzącemu szkołę publiczną przysługuje kompetencja do wyznaczenia przewodniczącego komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na dyrektora szkoły. Jest to jednak norma zawarta w akcie podustawowym, tymczasem powołany art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. jest przepisem rangi ustawowej, stanowiącym podstawę ograniczenia dopuszczalności powołania przez wójta samego siebie w skład komisji i wyznaczający jednocześnie granicę wpływu organu na działania komisji. Na poparcie swojego stanowiska w sprawie Wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 324/13 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 649/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 412/13, z dnia 13 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Ol 822/13 i 823/13 i z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 855/13. W ocenie wojewody, powołanie wójta w skład komisji konkursowej stanowiło naruszenie, które zgodnie z § 8 ust 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej powinno skutkować unieważnieniem konkursu i ponownego jego przeprowadzenia. W odpowiedzi na skargę wójt gminy P. organ administracji podniósł, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 36a u.s.o., bowiem zgodnie z ust. 6 pkt 1 powołanego przepisu organ prowadzący szkołę wyłania trzech przedstawicieli do komisji konkursowej. Organem prowadzącym szkołę jest gmina, co wynika z art. 3 pkt 5 u.s.o. Tym samym wójt, jako organ wykonawczy gminy, lecz nie organ prowadzący szkołę, może być przedstawicielem tego ostatniego, delegowanym do składu komisji konkursowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od stwierdzenia, że na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty w pełni uzasadnione jest stanowisko, zgodnie z którym w skład komisji konkursowej powołanej dla wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły nie może wchodzić wójt gminy. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści art. 36a ust. 6 pkt u.s.o. Zgodnie z tym artykułem organ prowadzący szkołę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; (...) Wskazać należy, że użyte w art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. określenie "przedstawiciel organu prowadzącego szkołę lub placówkę" nie jest tożsame z pojęciem "organu prowadzącego szkołę lub placówkę". To z pozoru oczywiste stwierdzenie staje się źródłem pewnych trudności interpretacyjnych, jeżeli rozważa się jego treść w kontekście pozycji ustrojowej wójta. Należy zgodzić się z wójtem, że z treści art. 3 ust. 5 u.s.o. wynika wprost, że "organem prowadzącym szkołę lub placówkę" może być, tak jak w niniejszej sprawie, jednostka samorządu terytorialnego. Błędny jest jednak pogląd zakładający, że w takim przypadku wójt może zostać wybrany członkiem komisji konkursowej jako przedstawiciel gminy. Pogląd ten myli bowiem pojęcie "organu" jako podmiotu prowadzącego szkołę, z pojęciem "organu", o którym mowa w art. 11a ust. pkt 2 u.s.g., wymieniającym organy gminy. Rozróżnienie powyższe ma tym większe znaczenie, gdy uwzględni się treść art. 26 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym wójt jest organem wykonawczym gminy oraz art. 5c pkt 2 u.s.o., zgodnie z którym kompetencje i zadania organu prowadzącego szkołę, określone między innymi w art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12, 14 u.s.o., w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, wykonują odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu bądź zarząd województwa. W doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, że do obowiązków wójta jako organu wykonawczego należy podejmowanie działań i czynności prawnych oraz techniczno-organizacyjnych w imieniu gminy. Jednocześnie zauważyć trzeba, że wójt jest organem jednoosobowym, co ma istotny wpływ na to w jaki sposób podejmuje on decyzje. (tak: Andrzej Szewc w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 26; LEX 2012). Powyższe uwagi są istotne w kontekście realizacji uprawnień przysługujących organowi prowadzącemu szkołę(na mocy art. 5c pkt 2 u.s.o. wójtowi) a wynikających z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej: 1) wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej (§ 2 rozporządzenia); 2) zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie (§ 8 ust. 2 rozporządzenia), w oparciu o wynik postępowania konkursowego przedstawionego organowi prowadzącemu szkołę przez przewodniczącego komisji (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Gdyby zatem przyjąć, że wójt może być w toku procesu wyboru kandydata na dyrektora szkoły jednocześnie członkiem komisji konkursowej i działać jako organ gminy (jej reprezentant), to mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której obiektywizm komisji mógłby zostać zagrożony. Sąd podziela stanowisko wojewody, że dodanie do ustawy o systemie oświaty art. 36a u.s.o. miało zapobiec tego rodzaju nieprawidłowościom i przede wszystkim zapewnienie autonomiczności procedury wyboru kandydata na dyrektora a następnie zachowania pewnej niezależności samego dyrektora. Nie może budzić wątpliwości, że w tym właśnie celu został wprowadzony tryb konkursu przy wyborze kandydata na dyrektora szkoły publicznej. W konsekwencji tu też należy upatrywać braku możliwości powoływania komisji konkursowej w kształcie naruszającym jest obiektywizm. Dalej należy wskazać, że pojęcie "przedstawiciel organu" użyte w art. 36a u.s.o. oznacza w istocie pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach powołanej komisji konkursowej bezpośrednio osoby pełniącej funkcję organu gminy, norma wyrażona w art. 36a ust. 6 pkt 1 zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie dopuszczający udział tego organu w pracach komisji. Za pomocą tej regulacji ustawodawca chciał uniknąć sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę, jako członek komisji konkursowej, stałby się "sędzią we własnej sprawie" mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia. W związku z tym trudno mówić o zachowaniu bezstronności postępowania konkursowego, gdy w pracach komisji konkursowej uczestniczy bezpośredni zwierzchnik służbowy (art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych Dz. U. z 223, poz. 1458) osoby starającej się o wygranie tego konkursu, dodatkowo mający wynikającą z mocy prawa kompetencję zarówno do zatwierdzenia jak i unieważnienia wyników tego konkursu. Wynikiem stwierdzonych uchybień w postępowaniu konkursowym, powinno być unieważnienie przez wójta samego konkursu, w oparciu o § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. Katalog wad ujętych tym przepisem nie został zamknięty ale nie może budzić wątpliwości, że przesłankę " innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu" spełnia okoliczność powołania komisji konkursowej w kształcie niezgodnym z normą wynikająca z art. 36a u.s.o. Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokach z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 849/14 i 850/14, na mocy których stwierdził niezgodność z prawem: zarządzenia wójta nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. i [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odpowiednio powołania komisji konkursowej i zmiany zarządzenia w przedmiocie powołania tejże komisji. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia z dnia [...] czerwca 2013 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 200 w zw. z 205 § 2 p.p.s.a.