II OSK 2363/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska ( spr.) Protokolant specjalista Magdalena Więcko po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 270/15 w sprawie ze skargi F. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 270/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę F. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Sz. z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Starosta S. udzielił A. M. pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód Strugi G. do celów energetycznych, związanych z funkcjonowaniem M. E. W. w G. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł m. in. że wydane pozwolenie narusza postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Sz, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, uznał powyższy zarzut za niezasadny. Wyjaśnił, że zgodnie z wypisem i wyrysem planu uchwalonego uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...] działki nr [...] i [...] (obręb ewid. G, gmina G.), przeznaczone są pod funkcję zieleni łęgowej oznaczoną symbolem B07 ZŁ, a szczegółowe ustalenia planu jako podstawowe przeznaczenie tych działek wskazują - tereny łąk i zakrzewień przybrzeżnych stanowiące fragment korytarza ekologicznego S. G. Organ II instancji ustalił jednocześnie, że w planie brak jest zapisów, z których wynikałby zakaz funkcjonowania istniejącej na cieku S. G. M. E. W. Przedmiotowy plan zakazuje jedynie lokalizowania - na terenie obszarów oznaczonych symbolem B07 ZŁ, a więc również na działkach nr [...] w Gminie G. - obiektów kubaturowych. Rozpoczęcie pracy przez przedmiotową elektrownię nie wiąże się natomiast z żadną dodatkową budową obiektów. Powyższe wnioski zostały potwierdzone przez Wójta Gminy G, który poinformował organ, że funkcjonowanie M. E. W. w G. od 1989 r. było zgodne z wcześniejszą funkcją i przeznaczeniem tego obiektu, a obecnie obowiązujący plan ustala podstawowe przeznaczenie nie kolidujące z funkcjonowaniem tej małej elektrowni wodnej. Zdaniem Wójta brak jest przeciwwskazań dotyczących możliwości funkcjonowania małej elektrowni wodnej na działkach [...] w G. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi F. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który początkowo wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 298/12 uchylił decyzje organów obu instancji, podzielając stanowisko skarżącego o niezgodności wydanego pozwolenia wodnoprawnego z planem, a tym samym naruszeniu art. 125 pkt 2 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1175/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną F. B. jednak w wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych pozostałych stron tj. organu i Gminy G. orzekł o uchyleniu orzeczenia Sądu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, podzielając zarzut sprzeczności pozwolenia z planem nie uwzględnił, że przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego nie była budowa urządzeń elektrowni wodnej, lecz określenie stosunków wodnych przez utrzymanie dotychczasowego sposobu korzystania z wody. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego była zgoda Starosty S. jedynie na korzystanie z wód na cele energetyczne przez piętrzenie wód S. G. w km 5+120 dla potrzeb M. E. W. w G. Istota tego pozwolenia, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, (w tym zobowiązania nałożone na wnioskodawcę) polega więc na utrzymywaniu dobrego stanu wód, konserwacji lub remoncie istniejących urządzeń i zapewnieniu drożności strugi, tj. zachowaniu istniejącego stanu rzeczy. Oddalając – po ponownym rozpoznaniu sprawy - skargę F. B, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2007 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż treść pozwolenia wodnoprawnego jest sprzeczna z konkretną normą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że prezentowane przez skarżącego stanowisko opiera się na założeniu, że skoro plan miejscowy nie przewiduje w ogóle funkcjonowania małej elektrowni wodnej, to wydanie pozwolenia wodnoprawnego na potrzeby korzystania z niej narusza prawo i to w sposób rażący. Jednakże zdaniem Sądu I instancji z faktu, że istniejącej i funkcjonującej legalnie od wielu lat, małej elektrowni wodnej nie uwzględniono w zapisach planu (co przyznaje zarówno organ, jak i uczestnicy postępowania), nie wynika jeszcze sprzeczność jej istnienia z planem. Sprzeczność taka miałaby miejsce tylko w sytuacji, gdyby plan (uchwalony w okresie późniejszym) zakazywał funkcjonowania takiej elektrowni lub tak określał funkcję określonego terenu, która funkcjonowanie takiej elektrowni by wykluczała. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że kwestionowane przez skarżącego pozwolenie wodnoprawne, wydane właścicielowi elektrowni, nie odnosi się do istniejącego zagospodarowania działek nr [...], a zatem ani nie ingeruje w zapisy planu, ani w istniejący sposób zagospodarowania terenu. Wręcz przeciwnie – istniejące w tym miejscu (od około 100 lat) urządzenia piętrzące wodę, przez utrzymywanie określonego poziomu wody umożliwiają w ocenie Sądu istnienie na tym terenie zieleni łęgowej zapisanej w ustaleniach planu dla tego obszaru. Skargę kasacyjną wniósł skarżący. W jej podstawach wskazał na naruszenie art. 126 pkt 1 i art. 125 pkt 2 Prawa wodnego poprzez przyjęcie za prawidłową decyzję, w której uznano, że inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dopuszczalne było wydanie tego pozwolenia tylko dlatego, że brak było w planie wyrażonego wprost wyłączenia dopuszczalności takiej inwestycji. Z kolei w ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy poprzez brak uchylenia zaskarżonych decyzji lub stwierdzenia ich nieważności mimo ich wydania z naruszeniem prawa, tj. rażącym naruszeniem art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy - Prawo wodne. W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia decyzji organów obu instancji ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący wniósł także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu, które to koszty nie zostały pokryte w całości ani w części oraz o odstąpienie w całości od zasądzenia zwrotu przez niego kosztów postępowania kasacyjnego i nieobciążanie go tymi kosztami nawet w części, z uwagi na wiek i sytuację majątkową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a podniesione w niej zarzuty nie mogły wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu wskazanych w art. 174 P.p.s.a. podstawach, jednakże - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – podniesione zarzuty winny zostać poddane kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich uzasadnienia pozostaje bowiem w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni postanowień art. 125 pkt 2 ustawy - Prawo wodne, która doprowadziła - w opinii strony - do nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Dopiero zatem wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji naruszył art. 125 pkt 2 i art. 126 pkt 1 ustawy - Prawo wodne poprzez uznanie za wydane zgodnie z prawem pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji sprzecznej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 125 pkt 2 ustawy - Prawo wodne stanowi bowiem, iż pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl art. 126 pkt 1 ustawy odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 2. Dokonując wykładni ww. przepisów stwierdzić należy, że niewątpliwie art. 125 pkt 2 ustawy - Prawo wodne zakazuje wydawania pozwoleń wodnoprawnych sprzecznych z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, tj. godzących w te ustalenia. Nie można bowiem wydać decyzji administracyjnej, jeżeli sprzeciwia się temu przepis prawa powszechnie obowiązującego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest natomiast prawem powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Zaznaczyć też trzeba, że pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych na danym terenie, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu. Każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu, w tym sposób zagospodarowania położonej na nim nieruchomości, musi być zgodna (niesprzeczna) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obliguje to, w każdym wypadku, organ orzekający w takiej sprawie do dokonywania, z urzędu, oceny zgodności wniosku o pozwolenie wodnoprawne, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1474/97, ONSA 2000 r., nr 4, poz. 150). W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w przypadku art. 125 pkt 2 ustawy chodzi o taki brak sprzeczności pozwolenia wodnoprawnego, który dotyczy konkretnej normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2595/12, LEX nr 1488195). W niniejszej sprawie tą konkretną normą miejscowego planu, do naruszenia której ma prowadzić wydane pozwolenie jest, w opinii skarżącego kasacyjnie, zapis przewidujący dla działek nr [...] w G. funkcję oznaczoną jako B07 ZŁ – tereny zieleni łęgowej. Dla terenów oznaczonych ww. symbolem ustalono ponadto podstawowe przeznaczenie – tereny łąk i zakrzewień, a także przewidziano zakaz rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego oraz zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych. Z powyższych ustaleń skarżący wywodzi, że w planie nie przewidziano zatem ani możliwości piętrzenia wody, ani funkcjonowania małej elektrowni wodnej, więc takie korzystanie z wód, jakie przewidziano w pozwoleniu – nie jest zgodne z ustaleniami planu. Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja przepisu art. 125 pkt 2 ustawy – Prawo wodne dokonana przez stronę jest zbyt szeroka, bowiem opiera się na twierdzeniu, iż wszystko co nie zostało szczegółowo przewidziane w planie miejscowym, jest sprzeczne z jego ustaleniami. Tymczasem wskazać należy, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogą zawierać bowiem postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów w zakresie określonym w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), a ustalenia te powinny być precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo. Przeznaczenie terenów winno zatem określać także zasady ich zagospodarowania, a ponadto ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Skoro zatem miejscowy plan ma w sposób precyzyjny określać przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania, a zapisy dotyczące zabudowy powinny określać w szczególności linie zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu – to przyjąć należy, że jego zapisy zawierają wyczerpującą regulację w tym zakresie, a sposoby zagospodarowania i korzystania z nieruchomości, niewymienione w nim jako zakazane, nie naruszają ustaleń tego planu. W odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości przewidziano jedynie ich funkcje, tj. tereny zieleni łęgowej (tereny łąk i zakrzewień) oraz wprowadzono zakaz rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego i lokalizacji obiektów kubaturowych. Zatem zapisy te zostałyby naruszone jedynie w sytuacji, gdyby pozwolenie wodnoprawne dotyczyło rozbudowy budynku mieszkalnego albo lokalizacji obiektu kubaturowego, bądź też zmieniałoby funkcję terenu np. na użytkowo-wytwórczą. Tylko bowiem decyzja kształtująca wykorzystanie terenu, a więc dotycząca zezwolenia m.in. na budowę urządzeń wodnych, musi być zgodna z planem miejscowym. W konsekwencji pozwolenie dotyczące jedynie korzystania z wody S. G. do celów funkcjonującej już elektrowni wodnej, nie kształtuje wykorzystania terenu, a w konsekwencji nie może naruszać ww. zapisów (zakazów) planu. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że określony w pozwoleniu sposób korzystania z wód zmieni charakter funkcji przedmiotowych terenów, bowiem istota obecnego pozwolenia – jak wynika z jego treści - sprowadza się do zachowania i ustabilizowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania przestrzeni objętej planem, a nie tworzenia nowych sposobów jej zagospodarowania. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno organy, jak i Sąd I instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów ustawy – Prawo wodne w świetle odpowiednich zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając, że pozwolenie wodnoprawne nie narusza tych ustaleń. W tym zakresie zasadnie przyjęto, że pozwolenie to nie dotyczy istniejącego zagospodarowania terenu, w szczególności nie zmierza do jego zmiany, a zatem nie ingeruje w zapisy planu. Właściwa jest także ocena obecnego pozwolenia jako kontynuacji dotychczasowego sposobu korzystania z przestrzeni wynikającego z poprzednio wydanego pozwolenia. Prawidłowość powyższych twierdzeń potwierdził także organ przeprowadzający procedurę planistyczną, Wójt Gminy G, informując, że funkcjonowanie małej elektrowni wodnej nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że stanowisko wójta w tym zakresie jest wystarczające do ustalenia czy planowane urządzenie wodnoprawne i sposób korzystania z wody pozostają w zgodności z tym planem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2595/12 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zgłoszone w ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że do samoistnego naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. może dojść, jeżeli z uzasadnienia wyroku wynika, iż sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie takich naruszeń Sąd I instancji nie stwierdził, zatem orzekając o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., nie naruszył obowiązku wynikającego z art. 145 § pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Ponadto wskazać należy na błędne skonstruowanie przez stronę omawianego zarzutu, bowiem strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. jedynie z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 125 pkt 2 i art. 126 pkt 1 ustawy – Prawo wodne. Tymczasem ustalenia stanu faktycznego można podważać za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania, w stopniu mając wpływ na wynik tego postępowania, nie zaś za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1408/16, LEX nr 2190742; z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I FSK 892/15, LEX nr 2258579). Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 P.p.s.a., winna zatem wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania administracyjnego, którego oceny dokonał wojewódzki sąd administracyjny. W niniejszej skardze kasacyjnej strona takiego powiązania nie dokonała, w konsekwencji czego Naczelny Sąd Administracyjny nie może merytorycznie odnieść się do skargi kasacyjnej w tym zakresie. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ nie wystąpiły w tej sprawie żadne przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Ponadto również ten zarzut został przez stronę błędnie skonstruowany, bowiem wskazana w skardze kasacyjnej podstawa nieważności decyzji, tj. wydanie z rażącym naruszeniem art. 125 pkt 2 i art. 126 pkt 1 ustawy – Prawo wodne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) ma charakter prawnomaterialny i stanowi podstawę skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222). Niewątpliwie zatem strona skarżąca kasacyjnie podnosi w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego, który nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony. Z tych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a. Odnośnie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącego powinien zatem z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.