I SAB/Wa 9/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Tomasz Wykowski Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku z dnia [...] o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], ozn. jako hip. "Kolonia [...] Nr [...]", w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz K.P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 28 lutego 2014 r. (które wpłynęło do organu w dniu 3 marca 2014 r.) K. P. reprezentowany przez radcę prawnego W.G. zwrócił się do Prezydenta [...] o ustalenie i przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [....] o powierzchni [...] m ² , opisaną w księdze hipotecznej Kolonia [...] nr [...], w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 8 maja 2014 r. organ zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] o przesłanie akt własnościowych dotyczących ww. nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ poinformował, że w zasobie archiwalnym tut. Delegatury ww. akt nie odnaleziono. Jednocześnie organ poinformował, że w aktach zastępczych przedmiotowej nieruchomości znajduje się decyzja z dnia [...] Nr [...] orzekająca o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu na rzecz K.Ś., J.B. oraz K.P. Przy piśmie z dnia 7 lipca 2014 r. organ przekazał posiadane akta własnościowe. Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. wobec faktu, że od marca 2014 r. sprawa nie została rozpoznana, K.P. reprezentowany przez radcę prawnego W. G. wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewody [...]. Pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. organ zwrócił się do Dyrektora Archiwum Państwowego [...] o udzielenie informacji jakie było przeznaczenie ww. terenu przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279 )t.j. przed dniem 21.11.1945 r. w Ogólnym Planie Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia [...] sygn.[...] wraz z odpowiednim opisem dotyczącym tego terenu. W przypadku istnienia innych zatwierdzonych planów szczegółowych obejmujących powyższą nieruchomość organ zwrócił się z prośbą o podanie zawartych w nich danych. Pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. organ zwrócił się także do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o przesłanie informacji z rejestru gruntów dla działek ewidencyjnych nr : [...] z obrębu [...] do celów służbowych. Pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. organ poinformował pełnomocnika K. P., że ze względu na konieczność zgromadzenia dokumentów, zwłaszcza tych o które wystąpiono pismami z dnia 25.08.2014 r. do Biura Geodezji i Katastru oraz do Archiwum Państwowego [...] nie był w stanie rozpatrzyć w terminie określonym w art. 35 k.p.a. wniosku o odszkodowanie w sprawie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "Kolonia [...] Nr [...]". Jednocześnie organ poinformował, że przewiduje rozpatrzenie wniosku w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia postanowienia wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia 16 września 2014 r. Archiwum Państwowe w [...] poinformowało, że nie odnaleziono żadnych planów szczegółowych dotyczących wskazanej nieruchomości. Wyjaśniło, że w celu realizacji kwerendy Urzędu sprawdzono ewidencję i wybrane jednostki aktowe następujących zespołów archiwalnych : - [...] – Kolekcja I map i planów [...], sygn. [...], fragmenty "Ogólnego planu zabudowania miasta [...]", zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z [...]. Pismem z dnia 25 września 2014 r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego o sporządzenie kopii dokumentów wymienionych w ww. piśmie, które zostały przesłane do organu przy piśmie z dnia 6 października 2014 r. Pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. organ poinformował K. P. reprezentowanego przez radcę prawnego W.G. oraz K. Ś. reprezentowaną przez pełnomocnika radcę prawnego K. W., że ze względu na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość w terminie wyznaczonym w postanowieniu Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...]. Organ poinformował, że przewiduje termin wydania decyzji w sprawie do dnia 30.04.2015 r. Pismem z dnia 28 listopada 2014 r. K.P. reprezentowany przez radcę prawnego W.G. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie odszkodowania za ww. nieruchomość. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oraz o wyznaczenie Prezydentowi [...] dodatkowego 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem. Skarżący wniósł także o stwierdzenie, że w prowadzonym postepowaniu zachodzi przewlekłość postępowania rażąco naruszająca prawo. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Dodał, że pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. strony zostały poinformowane o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Organ wniósł o nierozpatrywanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym o co wystąpił skarżący, lecz o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 k.p.a.). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego pojęć "bezczynność" i "przewlekłość". Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Zatem, bezczynność organu to niewydawanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku K.P. z dnia 28 lutego 2014 r. o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako hip. "Kolonia [...] Nr [...]", a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że Prezydent [...] nie rozpoznał sprawy i nadal pozostaje w zwłoce. Bezspornym jest, że wniosek z dnia 28 lutego 2014 r. inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość wpłynął do Kancelarii Urzędu [...] w dniu 3 marca 2014 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty. Od tej więc daty rozpoczął swój bieg dwumiesięczny termin z art. 35 § 3 k.p.a. do załatwienia sprawy nim objętej. Tymczasem, pomimo upływu ponad roku Prezydent [...] nie zakończył postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta [....] niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Jednocześnie zauważyć należy, że organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa i pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 k.p.a. nie zakończył postępowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia opisanego wniosku w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wskazać ponadto należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak jest usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę Sąd wziął bowiem pod uwagę przede wszystkim fakt, że organ cały czas prowadził czynności mające na celu zgromadzenie całości dokumentacji i zmierzające do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie oraz skomplikowany i historyczny charakter niniejszej sprawy, należącej do kategorii spraw tzw. Dekretowych. Z akt sprawy wynika, że organ podejmował liczne czynności majace na celu zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie. Pismem z dnia 8 maja 2014 r. organ zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] o przesłanie akt własnościowych ww. nieruchomości. Pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. organ zwrócił się do Dyrektora Archiwum Państwowego [...] o udzielenie informacji jakie było przeznaczenie ww. terenu przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) t.j. przed dniem 21.11.1945 r. w Ogólnym Planie Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia [...] sygn. [...] wraz z odpowiednim opisem dotyczącym tego terenu. W przypadku istnienia innych zatwierdzonych planów szczegółowych obejmujących powyższą nieruchomość organ zwrócił się z prośbą o podanie zawartych w nich danych. Pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. organ zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o przesłanie informacji z rejestru gruntów dla działek ewidencyjnych nr : [...] z obrębu [...] do celów służbowych. Pismem z dnia 25 września 2014 r. organ wystąpił także do Archiwum Państwowego [...] o sporządzenie kopii dokumentów wymienionych w piśmie z dnia 16 września 2014 r., tj. –[...]– Kolekcja I map i planów [...], sygn. [...], fragmenty "Ogólnego planu zabudowania miasta [...]", zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z [...]. W ocenie organu, przedłożenie ww. dokumentów było niezbędne do określenia, czy nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Jednocześnie organ pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. oraz z dnia 7 stycznia 2015 r. poinformował pełnomocnika skarżącego, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie wyznaczonym w postanowieniu Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] oraz o przewidywanych terminach jej zakończenia. Nie sposób jednakże nie zauważyć, że pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. organ poinformował skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia sprawy, w konsekwencji wniesienia w dniu 4 grudnia 2014 r. (data stempla wpływu do organu) skargi przez K.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Z zestawienia dat wynika, że w dniu 7 stycznia 2015 r. organ udzielił odpowiedzi na skargę, jak również w tej samej dacie poinformował skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia sprawy. W tym stanie sprawy zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczącego wniosku skarżącego z dnia 28 lutego 2014 r. o ustalenie i przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało zobowiązaniem organu do wydania orzeczenia oraz wyznaczeniem terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a.