II SA/Wa 1834/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] odmawiającą przyznania K. B. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Powołany wyżej przepis może mieć zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest powszechnie pogląd, iż za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania ww. art. 83, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego Prezes ZUS nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zainteresowany nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał on wpływu. Na 45 lat życia wnioskodawca udokumentował 10 lat, 5 miesięcy, 9 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przed dniem zgłoszenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych - udokumentowano 3 lata, 5 miesięcy, 15 dni tych okresów. Z przedłożonej dokumentacji wynika, iż od dnia 22 października 1996 r. do dnia 30 listopada 1997 r. i od dnia 23 października 1999 r. do dnia 31 maja 2007 r. wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych okresach nie była wobec wnioskodawcy orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od jego woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2014 r. ustalono w badanego całkowitą niezdolność do pracy od [...] kwietnia 2010 r. i trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji od marca 2010 r. W ocenie organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił, aby przyjąć, iż w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że wnioskodawca wykonywał pracę na umowę zlecenie bez ubezpieczenia. Wykonywanie zaś przez stronę pracy na podstawie umów cywilnoprawnych bez objęcia ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi było świadomym wyborem i nie może być traktowane jako okoliczność usprawiedliwiającą brak uzyskania uprawnień do świadczenia. Fakt ten nie może zatem być uznany za zdarzenie wyjątkowe i niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ustawy. Nadto organ podkreślił, iż instytucja ubezpieczenia społecznego zakłada pewną solidarność ubezpieczonych, którzy opłacają składki, aby w przyszłości korzystać z ubezpieczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2002 r. sygn. akt lI SA 3741/01 i wyrok WSA z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1785/11). Obecna niemożność podjęcia przez wnioskodawcę zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie wg. potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] września 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik skarżącego – H. S. - w uzasadnieniu skargi podniosła, iż obecny stan zdrowia jej siostrzeńca jest spowodowany cukrzycą, na którą zachorował on w wieku 20 lat odbywając służbę wojskową. Po wyjściu ze szpitala został zwolniony z odbywania zasadniczej służby wojskowej. Nadto pomagał matce w opiece nad chorym ojcem, który zmarł w 1993 r. i W tym czasie pracował dorywczo. Z powodu cukrzycy kilkakrotnie przebywał w szpitalu, ma zespół stopy cukrzycowej, jaskrę złośliwą, obecnie nie widzi. Jest w bardzo trudnej sytuacji rodzinnej. Po rozwodzie w marcu 2012 r. zmarła mu jedyna córka. W trakcie wykonywania ostatniej pracy w 2010 r. zachorował już tak poważnie, że groziła mu amputacja nogi. Od tej pory nie ma żadnych środków do życia. Obecnie jego stan zdrowia jest ciężki, nie chodzi, nie mówi, nie widzi, przebywa w zakładzie opieki społecznej. Wskazana trudna sytuacja życiowa materialna uzasadnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy w skutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty i którzy nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczjącej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym wyżej przepisom postępowania i to w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co do zasady przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie uzależnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku od długości stażu ubezpieczeniowego. Ważne są natomiast powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Istotne jest zatem ustalenie, czy brak uprawnień do świadczenia zwykłego, spowodowany został przez przeszkody kwalifikowane jako okoliczności szczególne. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 powołanej ustawy uważa się w utrwalonym orzecznictwie wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Innymi słowy z okolicznością szczególną w świetle art. 83 ust. 1 mamy do czynienia wówczas, gdy ubezpieczony pomimo dołożenia największego wysiłku nie jest w stanie pokonać przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia bądź innej działalności objętej ubezpieczeniem. Z ustaleń organu wynika, iż w okresie zdolności do wykonywania przez skarżącego pracy datowanej do 45 roku życia ubezpieczony udokumentował 10 lat, 5 miesięcy, 9 dni okresów składkowych i nieskładkowych, w tym 3 lata, 5 miesięcy i 15 dni (zamiast wymaganych 5 lat) w ostatnim 10 - leciu. W okresach od dnia 22 października 1996 r. do dnia 30 listopada 1997 r. i od dnia 23 października 1999 r. do dnia 31 maja 2007 r. odnotowano przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Zaś trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji datuje się od marca 2010 r. Na tej podstawie Prezes ZUS przyjął, iż przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od jego woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. W ocenie Sądu powyższe stwierdzenie jest co najmniej przedwczesne, albowiem organ nie dostrzegł, iż cały okres świadczenia pracy przez skarżącego był przeplatany zatrudnieniem i okresami, za które skarżący otrzymywał zasiłek chorobowy (patrz informacja - ZUS [...] z dnia [...] lipca 2014 r.). Świadczy to, przy uwzględnieniu wyjaśnień pełnomocnika o zachorowaniu skarżącego w wieku 20 lat na cukrzycę, iż stan zdrowia wymienionego mógł narzucać mu liczne ograniczenia w zatrudnieniu. Wprawdzie stwierdzono u skarżącego całkowitą niezdolności do pracy od kwietnia 2014 r., lecz organ orzekający nie ustalił, czy przed tą datą stan zdrowia ubezpieczonego nie był na tyle poważny, aby mógł on uzyskać orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy. Wówczas sytuacja zawodowa skarżącego przedstawiałby się w zupełnie innym świetle. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r., I OSK 733/08 (Lex nr 516015, że "szczególne okoliczności (...) to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia stawia ją na pozycji dużo gorszej niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zaineresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy - kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej pod jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy. Ten aspekt zupełnie organ pominął, rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie renty w drodze wyjątku. Uszło także uwadze organu, iż całkowita niezdolność do pracy skarżącego powstała w czasie kiedy pozostał on w zatrudnieniu, a pracę zarobkową utracił właśnie na skutek zaostrzenia objawów chorobowych. Skarżący mógł zatem przypuszczać, iż posiadając stałe zatrudnienie na przestrzeni kolejnych 20 lat wypracuje wymagany okres do uzyskania świadczenia emerytalnego. Biorąc pod uwagę wiek ubezpieczonego, oczywistym jest, że gdyby nie pogorszenie stanu zdrowia, skarżący pozostawałby nadal w zatrudnieniu i mógłby uzyskać prawo do świadczenia w trybie zwykłym. Mając powyższe na względzie, nie można wykluczyć, że to względy zdrowotne miały wpływ na aktywność zawodową skarżącego w okresie poprzedzającym powstanie całkowitej niezdolności do pracy. Trudności w pozyskaniu pracy z powodu stanu zdrowia i jego nagłe pogorszenie powodujące utratę obecnego zatrudnienia, finalnie czyniące ubezpieczonego niezdolnym do pracy w okresie przypadającym na największą aktywność zawodową, mogą być kwalifikowane jako szczególna okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Brak wyjaśnienia powyższej kwestii, w tym przede wszystkim brak orzeczenia lekarza orzecznika ZUS w przedmiocie częściowej niezdolności do pracy skarżącego, stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co obligowało Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes ZUS winien powyższą kwestię wyczerpująco i wnikliwie wyjaśnić. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w myśl art. 152 powołanej ustawy.