II GSK 1909/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1408/14 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 1408/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Dyrektor Izby Skarbowej w K. decyzją z dnia 10 listopada 2006 r. udzielił skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego. Pismem z dnia 8 lutego 2012 r., spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w Katowicach o przedłużenie tego zezwolenia na okres kolejnych 6 lat. Po rozpoznaniu tego wniosku Dyrektor Izby Celnej w Katowicach decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], odmówił skarżącej przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego, udzielonego decyzją z dnia 10 listopada 2006 r. W wyniku odwołania skarżącej spółki, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 1541/13 uchylił powyższą decyzję wskazując, że całe postępowanie w sprawie przedłużenia ważności udzielonego zezwolenia stało się bezprzedmiotowe, gdyż w momencie orzekania przez organ zezwolenie już wygasło. W takim stanie rzeczy nie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja, do której odnosiło się rozstrzygnięcie organu I instancji. Wobec powyższego brak było podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, gdyż postępowanie organu I instancji w sprawie przedłużenia zezwolenia, które wygasło z mocy prawa, stało się bezprzedmiotowe. Rozstrzygając ponownie w tej sprawie Dyrektor Izby Celnej w Katowicach zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. 2012, poz. 749 ze zm.), uchylił decyzję z dnia 19 września 2012 r. i umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W sytuacji bowiem, gdy w toku postępowania odwoławczego z mocy prawa wygasło zezwolenie, o którego przedłużenie strona wnioskowała, całe dotychczasowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, polegające na umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z wygaśnięcia zezwolenia, o którego przedłużenie występowała, podczas gdy w sprawie nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania, bowiem w dacie złożenia wniosku zezwolenie jeszcze obowiązywało. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., wskazał na wstępie, że do wniosku skarżącej wszczynającego postępowanie w tej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), a jej przepisy mające odniesienie do rozpoznawanej sprawy nie mają charakteru technicznego. Oceniając istotę tej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie zezwolenia udzielonego skarżącej wygasła z dniem 10 listopada 2012 r. W tym stanie rzeczy postępowanie w sprawie przedłużenia jego ważności prowadzone przez organ po 10 listopada 2012 r., stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja administracyjna, do której odnosiłoby się to postępowanie. Wygaśnięcie decyzji ma bowiem ten skutek, że przestaje ona istnieć w obrocie prawnym. W tej sytuacji bez znaczenia pozostają zarzuty skargi, według których skoro skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia w chwili, gdy decyzja funkcjonowała jeszcze w obrocie prawnym, to wniosek powinien zostać rozpatrzony merytorycznie. Natomiast kwestia zarzucanej przewlekłości postępowania wywołanego wnioskiem spółki z dnia 8 lutego 2012 r. wykracza poza ramy tej sprawy (art. 134 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) i może – o ile wystąpi o to spółka - stanowić przedmiot odrębnego postępowania. Dlatego skarga podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: - art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że bezprzedmiotowość postępowania zależna jest również od tych okoliczności, za które w toku postępowania strona nie ponosi odpowiedzialności, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisu, dokonywana na gruncie wykładni celowościowej i funkcjonalnej, uwzględniającej również zasady wykładni odnoszące się do innych gałęzi prawa, pozwala przyjąć, że istnienie przedmiotu postępowania musi być oceniane na moment inicjowania postępowania, wobec czego upływ terminu ważności zezwolenia, o którego przedłużenie skarżąca wystąpiła nie miał znaczenia dla możliwości rozpoznania jej wniosku; - art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na rozpoznaniu skargi z naruszeniem dyrektywy oceny zgodności rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym (podatkowym) pod kątem ich zgodności z prawem, w szczególności przy braku uwzględnienia faktu, iż kontrola odwoławcza w ramach postępowania podatkowego, wykonywana była przez ten sam organ, który pozostaje organem I instancji (Dyrektor Izby Celnej), co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, wpływając jednocześnie na rzetelność i prawidłowość postępowania sądowo-administracyjnego, pozostając w sprzeczności z przepisami art. 127 Ordynacji podatkowej oraz art. 2, art. 7 i art. 78 Konstytucji RP. Podnosząc powyższe, z uwagi na treść art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu zagadnienia prawnego dotyczącego zgodności art. 13 § 1 pkt 2 lit. c) Ordynacji podatkowej z art. 2, art. 7 oraz art. 78 Konstytucji RP, w zakresie w jakim pozwala na wykonywanie kontroli odwoławczej przez ten sam organ, który wydał rozstrzygnięcie w I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Katowicach wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Celnej w Katowicach w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z tego mianowicie powodu, że jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skoro udzielone skarżącej spółce zezwolenie z dnia 10 listopada 2008 r. na prowadzenie działalności z zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych na obszarze województwa śląskiego wygasło z mocy prawa z dniem 10 listopada 2012 r., to prowadzenie przez organ administracji publicznej po tym dniu postępowania w sprawie z wniosku spółki o przedłużenie ważności tego zezwolenia stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak w obrocie prawnym decyzji stanowiącej przedmiot tego postępowania. W związku z tym, zasadnie - zdaniem Sądu I instancji - Dyrektor Izby Celnej w Katowicach uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. o odmowie przedłużenia wymienionego zezwolenia i umorzył postępowanie w sprawie jego przedłużenia, jako bezprzedmiotowe. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej oraz przedstawiona w ich uzasadnieniu argumentacja nie dają podstaw aby twierdzić, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 208 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z tym przepisem - mającym odpowiednie zastosowanie do postępowań w sprawach regulowanych ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, co wynika z art. 8 tej ustawy - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w przywołanym przepisie odnosi się do sytuacji braku podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź braku istnienia podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania to innymi słowy brak przedmiotu postępowania, który stanowi konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01), co uzasadnia w konsekwencji wniosek, że odnosi się ona do sytuacji wyrażającej się w stwierdzeniu w sposób oczywisty braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia danej indywidualnej sprawy administracyjnej. Z powyższego wynika, że bezprzedmiotowość postępowania to kategoria o w pełni zobiektywizowanym charakterze, której organ administracji publicznej wszczynając lub prowadzą postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej nie może pomijać. Wręcz przeciwnie, jest zobowiązany ją uwzględniać, co wprost wynika z przywołanego przepisu ustawy Ordynacja podatkowa, na gruncie którego ustawodawca adresuje do organu administracji bezwzględny obowiązek umorzenia postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Znajduje to swoje potwierdzenie w imperatywnym charakterze wypowiedzi normatywnej zawartej w tym przepisie, a mianowicie, że "organ [...] wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Z powyższego wynika, że realizacja - w sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej dekodowanej z przywołanego przepisu - tak określonych nim kompetencji orzeczniczych organu administracji publicznej, zobowiązuje ten organ do wydania decyzji o treści, o której mowa w tym przepisie i to bez względu na przyczyny, z powodu których postępowanie prowadzone w danej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem bezprzedmiotowość postępowania - jak powyżej już to podkreślono - jest kategorią (stanem) natury obiektywnej związaną z zaistnieniem braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowego lub przedmiotowego), to za uzasadniony uznać należy wniosek, że organ administracji publicznej jest zobowiązany uwzględniać na każdym etapie postępowania prowadzonego w danej sprawie indywidualnej zaistnienie (jakiejkolwiek) przyczyny bezprzedmiotowości, jako negatywnej przesłanki wydania merytorycznej decyzji w sprawie oraz nie jest zobowiązany do dokonywania jakichkolwiek innych ustaleń, w tym odnoszących się do okoliczności mających świadczyć o braku przyczynienia się strony postępowania do zaistnienia przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, czy też - jak również sugeruje to strona skarżąca - odnoszących się do wpływu czasu trwania postępowania administracyjnego (w tym toku instancji w administracji) oraz wpływu wyniku sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej na zaistnienie stanu bezprzedmiotowości postępowania, albowiem ustalenia te nie stanowią i nie mogą stanowić żadnego prawnego wymogu wydania decyzji, o której mowa w art. 208 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Jak powyżej już to podkreślono, bezwzględny obowiązek wydania przez organ administracji publicznej decyzji wskazanej w tym przepisie aktualizuje się bowiem w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W świetle przedstawionych uwag, za w pełni uzasadnione uznać należy więc stanowisko Sądu I instancji, że w sytuacji, gdy w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej spółki o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności z zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych na obszarze województwa śląskiego, zezwolenie to wygasło z mocy prawa z dniem 10 listopada 2012 r., to postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak w obrocie prawnym decyzji stanowiącej przedmiot tego postępowania, co po uchyleniu pierwotnie wydanej w sprawie decyzji o odmowie przedłużenia wymienionego zezwolenia, musiało skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie jego przedłużenia. W toku wymienionego postępowania administracyjnego zaistniała bowiem sytuacja polegająca na utracie charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu. Nie jest również uzasadnione stanowisko strony skarżącej zmierzające do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z powodu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 127 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z art. 2, art. 7 i art. 78 Konstytucji RP - co strona wiąże z brakiem cechy dewolutywności odwołania od decyzji wydanej przez dyrektora izby celnej - oraz nie jest usprawiedliwiony formułowany w uzasadnieniu tego stanowiska wniosek odnośnie do potrzeby zainicjowania przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zmierzającego do kontroli zgodności z konstytucją przywołanego przepisu ustawy Ordynacja podatkowa. Wymieniony zarzut oraz prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą z następujących powodów. W punkcie wyjścia podnieść należy, że z art. 78 Konstytucji RP wynika, iż w ramach przysługujących jednostce środków ochrony wolności i praw, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a - jak stanowi sam ustrojodawca - wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Z kolei art. 221 (w związku z art. 13 § 1 pkt 2 lit. c) ustawy Ordynacja podatkowa stanowi, że w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji, między innymi, przez dyrektora izby celnej, odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy. Jakkolwiek z przywołanych przepisów Ordynacji podatkowej wynika, że dyrektor izby celnej jest organem odwoławczym od decyzji przez siebie wydanych w pierwszej instancji, to jednak nie oznacza to, że tego rodzaju rozwiązanie nie jest zgodne z wzorcem konstytucyjnym określonym w art. 78 ustawy zasadniczej. Wyjaśnić należy bowiem, że na gruncie ustawy zasadniczej ustrojodawca operuje pojęciami, które mają w pełni autonomiczny charakter. W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., w sprawie SK 3/11 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że w przepisie art. 78 Konstytucji RP ustrojodawca posłużył się ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie" nie precyzując jednocześnie charakteru i właściwości środków prawnych służących urzeczywistnieniu tego prawa. W konsekwencji umożliwia to objęcie zakresem tego pojęcia różnych, specyficznych dla danej procedury środków prawnych, których cechą wspólną jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji podjętego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Przy tym, w sprawach przekazywanych do właściwości innych organów niż sądy, standard konstytucyjny nie wymaga bezwzględnie, aby każdy środek prawny służący zaskarżeniu decyzji miał charakter dewolutywy. Brak cech dewolutywności środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym nie przesądza automatycznie o niekonstytucyjności takiego rozwiązania, jeżeli brak ten jest zrównoważony gwarancjami procesowymi chroniącymi podmiot, o którego prawach i wolnościach rozstrzyga się w tymże postępowaniu. Przy tym, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że od wyjątku od prawa do zaskarżalności, odróżnić należy jego ograniczenia (np. ograniczoną dewolutywność lub suspensywność, terminy procesowe, formalne, opłaty). Nie ma więc podstaw, aby podważać brak zgodności art. 127 (w związku z art. 221) ustawy Ordynacja podatkowa ze wskazywanymi przez stronę wzorcami konstytucyjnymi tylko i wyłącznie z tego powodu, że środek zaskarżenia - odwołanie - przewidziany w przywołanym przepisie ustawy Ordynacja podatkowa pozbawiony jest cechy dewolutywności (por. również wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1530/10). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 9