II GSK 253/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt I SA/Po 406/13 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.; 2. zasądza od F. Spółki z o.o. w J. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w P. 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o zmianę zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz orzekł o kosztach postępowania. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Skarżąca wniosła do Dyrektora Izby Celnej w [...] o wznowienie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w zakresie miejsc urządzania gier, zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2010 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił wznowienia postępowania, wskazując, że decyzja z dnia [...] marca 2010 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przed którym postępowanie nie zostało jeszcze zakończone. W ocenie organu skuteczne wniesienie skargi do sądu stanowiło przeszkodę do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Objętą skargą decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację co do braku podstaw do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego wobec wniesienia skargi do sądu dotyczącej tej samej decyzji ostatecznej. Organ wskazał ponadto, że art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) wyklucza prowadzenie postępowania sądowego i postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Po niesieniu zaś skargi do sądu prowadzenie postępowania przez organ dopuszczalna jest wyłącznie w ramach, jakie określa art. 54 § 3 p.p.s.a., stanowiąc, że organ którego działanie lub bezczynności zaskarżono może w ramach swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Tym samym nie było, w ocenie organu, możliwe jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie dotyczące zaskarżonej decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy stała się ona przedmiotem kontroli sądowej. Sąd I instancji uchylając obie decyzje organu stwierdził, że nie powołano w nich przepisu prawnego – procesowego, zawierającego wyraźną normę pozwalającą na orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z powołaniem się na przesłankę niedopuszczalności wznowienia postępowania, w sytuacji uprzedniego zainicjowania kontroli sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest ta sama decyzja ostateczna. Sąd stwierdził, że analiza przepisów Rozdziału 17 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749, dalej: o.p.) prowadzi do wniosku, że takiej wyraźnej normy w powołanej ustawie nie ma. Wskazują na treść art. 56 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że przepis ten określa sytuację odwrotną jak w sprawie i nie reguluje ani nie rozstrzyga zbiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, które potencjalnie i jednocześnie zmierzają do wzruszenia tego samego aktu, jak w tej sprawie. Sąd jako uzasadnione normatywnie w przepisach ordynacji podatkowej, jej art. 240 § 1 pkt 11 w zw. z art. 241 § 1 i art. 243 § 1 oraz art. 201 § 1 pkt 2, przyjął stanowisko, że zawiśnięcie sprawy w sądzie nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, jednakże po jego wszczęciu organ administracji publicznej powinien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowego. Rozwiązanie takie powoduje w ocenie Sądu, że nie można stwierdzić ingerencji organu w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym wykraczającą poza dyspozycję art. 54 § 3 p.p.s.a. Nie ma również podstaw, zdaniem Sądu, do wywodzenia niedopuszczalności wznowienia postępowania z treści art. 170 p.p.s.a. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że organ powinien wydać postanowienie w trybie art. 243 § 1 o.p., a następnie powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 o.p. W podstawie prawnej wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Dyrektor Izby Celnej w [...] skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej wobec ostatecznej decyzji podatkowej organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym co do tej samej decyzji, a następnie je zwiesić – na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 o.p. – do czasu wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia w sprawie zakończonej tą samą decyzją ostateczną. Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, tj. zwrotu wpisu w całej jego uiszczonej wysokości oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia natury procesowej dotyczącej możliwości bądź niemożliwości wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, w sytuacji gdy została w tej sprawie złożona już skarga do sądu administracyjnego. Mamy bowiem do czynienia z inną sytuacją aniżeli określoną w art. 56 p.p.s.a., stanowiącym, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, gdyż w tym przypadku zbiegu postępowań, nadany został priorytet postępowaniu administracyjnemu jako wszczętemu (najczęściej przez stronę) przed zaskarżeniem decyzji do sądu. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pragnie podkreślić, że podziela pogląd wyrażony w tych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których sformułowano tezę, iż: "W celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wyłączona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego." (tak w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 530/13 LEX nr 1449711; z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 680/13; LEX nr 1450781). Rację ma Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1470/06, iż z unormowania art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, "że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję tego przepisu, jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. Mimo zatem niesformułowania expressis verbis w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu prowadzenie takich postępowań jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tymże wyroku, że: "wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez uprawniony podmiot powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Z tą chwilą między skarżącym a organem, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, rozpoczyna się spór o legalność, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Od tego momentu gospodarzem sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny, co oznacza, że – co do zasady – uprawnionym do orzeczenia w przedmiocie tego sporu jest sąd przed którym zawisła sprawa. Jedyny wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy". Efektywność funkcji kontrolnej sądownictwa administracyjnego (art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że wyłączona jest konkurencyjność (poza wskazanym w art. 54 § 3 p.p.s.a. przypadkiem) kompetencji sądu i organu. Innymi słowy, spór kompetencyjny powinien zostać rozstrzygnięty na rzecz sądu administracyjnego, ponieważ przemawia za tym prawo do sądu i nie może być tutaj mowy o żadnej dwutorowości w rozstrzyganiu zagadnień prawnych, które są przedmiotem sprawy zawisłej przed sądem. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie aprobuje poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w zaskarżonym tu wyroku, zgodnie z którym wniosek strony o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie może spotkać się z odmową, mimo wcześniejszego złożenia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ w takim przypadku koniecznym było zastosowanie przez organ instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p., albowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji co do decyzji dotychczasowej w postępowaniu wznowieniowym możliwe będzie dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia, które w tym przypadku mieć będzie charakter zagadnienia wstępnego. Nie ma zatem racji Sąd I instancji twierdząc, iż brak zastosowania przez organ art. 234 § 1 oraz art. 201 § 1 pkt 2 O.p. i wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w trybie wznowieniowym, doprowadziło w analizowanej sprawie do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zatem za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty analizowanej skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej wobec ostatecznej decyzji podatkowej organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym co do tej samej decyzji, a następnie je zwiesić – na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 o.p. – do czasu wydania przez sąd administracyjny prawomocnego orzeczenia w sprawie zakończonej tą samą decyzją ostateczną. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. art. 203 pkt 2 p.p.s.a.