I SA/Po 406/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o zmianę zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] r. o Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej [...] na rzecz skarżącej spółki kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] A spółka z o. o. z siedzibą w J (dalej: Spółka), złożyła do Dyrektora Izby Celnej wniosek o wznowienie postępowania w sprawie o zmianę zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] z dnia [...] na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie woj. [...], w zakresie zmiany miejsc urządzania tych gier, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] nr [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania Spółka wskazała wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych: C-213/11, C-241/11, C-217/11, który jej zdaniem ma wpływ na treść wydanej decyzji ostatecznej. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił wznowienia postępowania ustalając, że decyzja z dnia [...] została wcześniej zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a postępowanie do tej pory nie zostało prawomocnie zakończone. Zdaniem organu wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] Spółka wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...], domagając się jej zmiany, poprzez uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania t.j. 1) art. 240 § 1 i art. 241 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) - dalej: "O.p.", poprzez bezpodstawną odmowę wznowienia postępowania, podczas gdy przepis ten obliguje organ do wznowienia postępowania na żądanie strony, nie pozostawiając mu w tym zakresie swobody wyboru, w każdym przypadku enumeratywnie wskazanym w art. 240 O.p., zaś spółka w swoim wniosku o wznowienie postępowania szczegółowo oznaczyła podstawę prawną swojego żądania; 2) przepisów postępowania, tj. art. 240 § 1 i art. 241 O.p., poprzez przyjęcie, że prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne stanowi przeszkodę (przesłankę negatywną) dla wznowienia postępowania, podczas gdy art. 240 § 1 i art. 241 O.p. zawierają wyczerpujące wyliczenie przeszkód, skutkujących niedopuszczalnością postępowania, wśród których nie znajduje się zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym ze skargi strony. Dyrektor Izby Celnej po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził m.in., że art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej: "P.p.s.a.", wyklucza prowadzenie postępowania sądowego i administracyjnego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Zgodnie z tym przepisem w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest, by postępowanie administracyjne nadzwyczajne zostało zainicjowane przed wniesieniem skargi do sądu. Natomiast wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W związku z powyższym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, nie dopuszczają możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz wydawania rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. Po wniesieniu skargi do sądu prowadzenie postępowania przez organ podatkowy jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych przez art. 54 § 3 P.p.s.a. Stosownie do jego treści, organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Nie jest możliwe jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie organu odnośnie zaskarżonej decyzji ostatecznej, w chwili, gdy decyzja ta stanowi przedmiot kontroli sądowej. W takiej sytuacji, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym, istnieje przeszkoda do wznowienia postępowania w trybie nadzwyczajnym. W skardze z dnia [...] Spółka domagała się uchylenia w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, wydanej w I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej całości kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 240 § 1 i art. 241 O.p., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawną odmowę wznowienia postępowania, podczas gdy przepis ten obliguje organ do wznowienia postępowania na żądanie strony, nie pozostawiając mu w tym zakresie swobody wyboru, w każdym przypadku enumeratywnie wskazanym w art. 240 w.w. ustawy, zaś strona w swoim wniosku o wznowienie postępowania szczegółowo oznaczyła podstawę prawną swojego żądania; 2) art. 240 § 1 pkt 11 i art. 241 § 2 pkt 2 O.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 nie ma wpływu na treść zapadłej decyzji ostatecznej, podczas gdy stwierdzić należy, że przedmiotem postępowania przed TSUE były przepisy ustawy o grach hazardowych, stanowiące podstawę prawną wydanej decyzji ostatecznej; 3) art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. UE L 98.204.37 ze zm.), poprzez błędne zastosowanie wobec skarżącej art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który powinien zostać uznany za bezskuteczny wobec niej w zw. z brakiem jego notyfikacji jako przepisu technicznego, co potwierdzają Uwagi Komisji Europejskiej do sprawy zakończonej wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. W uzasadnieniu skargi Spółka stwierdziła m.in., że ustawa z dnia [...] o grach hazardowych zawiera przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE, w związku z czym jej projekt powinien zostać notyfikowany Komisji Europejskiej. W ocenie Spółki brak uprzedniej notyfikacji ustawy oraz fakt, iż zawiera przepisy wpływające na obrót produktem jakim jest automat do gier o niskich wygranych, czyni jej przepisy bezskutecznymi i sprawia, że nie mogą one mieć zastosowania. Skarżąca w swoim uzasadnieniu nie odniosła się natomiast do kwestii proceduralnej, t.j. odmowy wznowienia postępowania. Do skargi załączyła m.in. dwie opinie prawne, przy czym jedna opinia dotyczy znaczenia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, druga prawnej możliwości stosowania nienotyfikowanych przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych mających charakter tzw. przepisów technicznych w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE. Dyrektor Izby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniósł, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ wyraził swoje stanowisko wobec wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012r. i jego wpływu na treść decyzji ostatecznej. Następnie organ odwoławczy z uwagi na przedmiot zaskarżonej decyzji odniósł się do kwestii odmowy wznowienia postępowania i stwierdził, że tryb postępowania w sprawie był prawidłowy. Nie jest dopuszczalne równoczesne prowadzenie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W obu tych postępowaniach mamy bowiem do czynienia z tożsamością sprawy - w jednym i drugim przypadku chodzi o decyzję ostateczną, a więc decyzję odmawiającą spółce A zmiany zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] z dnia [...] polegającą na zastąpieniu punktów gier na automatach o niskich wygranych, ujętych w punkcie [...] ww. zezwolenia nowymi lokalizacjami. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy I i II instancji nie powołały konkretnego przepisu prawnego o charakterze procesowym, zawierającego wyraźną normę, pozwalającą na orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, z powołaniem się na przesłankę niedopuszczalności wznowienia postępowania, w sytuacji uprzedniego zainicjowania kontroli sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest ta sama decyzja ostateczna. Takie stanowisko organów wyjaśnia analiza przepisów zawartych w Rozdziale 17. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa, która musi prowadzić do wniosku, że takiej wyraźnej normy w tej ustawie nie ma. Prawdopodobnie z tego względu organy obu instancji oparły swe rozstrzygnięcia na normie procesowej zawartej w przepisie z art. 56 P.p.s.a, której adresatem – co do zasady - jest sąd administracyjny, a nie organ. Ponadto stanowisko organów nawiązuje do wykładni tego przepisu, dokonanej w kontekście sytuacji faktycznej jak w sprawie niniejszej, a przedstawionej w powołanych przez oba organy orzeczeniach sądów administracyjnych i poglądach wyrażonych w tej kwestii w piśmiennictwie prawniczym. Organy przyjęły ten kierunek wykładni jako wykładnię własną, znajdując w ten sposób "podstawę prawną", uzasadniającą w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy odmowę wznowienia postępowania. W takiej jednak sytuacji uznać należy, że oba organy odmawiając wznowienia postępowania jednocześnie wskazały jako podstawę tej odmowy przede wszystkim poglądy orzecznictwa i judykatury, a nie przepisy prawa (na co słusznie zwrócił uwagę, w podobnych okolicznościach faktycznych i zastosowanych przez organy podstawach prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 21 września 2007r. w sprawie I SA/Łd 744/07, OSP 2008/12/134). Takie podejście uznać należy za niedopuszczalne, co Sąd stwierdza w pierwszej kolejności, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że rozstrzygające sprawę organy, zobowiązane były do działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 120 O.p.) Zgodnie z art. 56 P.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania sadowoadministracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepis ten dotyczy zatem sytuacji odwrotnej, nie reguluje zaś ani nie rozstrzyga zbiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, które potencjalnie i jednocześnie zmierzają do wzruszenia tej samego aktu, jak w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Ma też rację organ II instancji, który powołując się na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 26 maja 2009 roku (I FSK 485/09), zwraca uwagę, że ratio legis unormowania z art. 56 P.p.s.a. polega na uniknięciu kumulacji dwóch trybów rozpatrywania tej samej sprawy. Trafność tego poglądu nie budzi wątpliwości i Sąd rozstrzygający tę sprawę także go podziela. Kluczowym jednak zagadnieniem dla rozstrzygnięcia tej sprawy, jest znalezienie takiego rozwiązania (znajdującego uzasadnienie w nie budzącej żadnych wątpliwości wyraźnej podstawie prawnej), które pozwoli na zapobieżenie dwutorowości postępowań – administracyjnego i sądowoaministracyjnego. Poszukiwania rozwiązań tej kolizji przyniosły kilka rozbieżnych poglądów wyrażonych w judykaturze i doktrynie, które w praktyce stały się także podstawą odmiennych linii orzeczniczych (na jedną z nich powołały się organy orzekające w niniejszej sprawie). W tym kontekście warto powołać aktualne stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zawarte w wyroku z dnia 21 lutego 2013 roku, w sprawie I SA/Go 9/13 (LEX nr 1277888). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd ten dokonał podsumowania i analizy dotychczasowych stanowisk piśmiennictwa i judykatury, przedstawiając cztery odmienne poglądy i opowiadając się za jednym z nich, według którego, zawiśnięcie sprawy w sądzie nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, jednakże po jego wszczęciu organ administracji publicznej powinien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko, które przyjmuje rozwiązanie znajdujące uzasadnienie normatywne w przepisach ustawy O.p. (art. 240 § 1 pkt 11 w związku z art. 241 § 1 i art. 243 § 1 oraz art. 201§1 pkt 2). Ponadto, wybierając to rozwiązanie nie można zasadnie twierdzić o ingerencji organu w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 P.p.s.a., co ma naruszać art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a czego niezasadnie obawia się organ odwoławczy. Nie ma też podstaw do wywodzenia niedopuszczalności wznowienia postępowania z treści art. 170 P.p.s.a., skoro co do zasady w badanych okolicznościach, postępowanie sądowoadministracyjne jest w toku i nie wydano orzeczenia, które stało się prawomocne. W nawiązaniu do argumentacji przedstawionej przez WSA w Gorzowie Wlkp. w powołanym wyroku, jedynie uzupełniająco wskazać należy, że znalezienie właściwego rozwiązania zapobiegającego dwutorowości postępowań nie może opierać się jedynie na wykładni art. 56 P.p.s.a, który (jak podkreślono już wyżej) tego rodzaju zbiegu postępowań nie rozstrzyga. Respektując jednak wyrażoną w tym przepisie zasadę, że oba postępowania jednocześnie toczyć się nie powinny, należy jednocześnie sięgnąć do regulacji zawartej w Rozdziale 17 O.p. W szczególności należy tu wskazać na treść art. 243 § 1 O.p., który nakazuje wydać postanowienie o wznowieniu postępowania w razie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia oraz na § 3 tego przepisu, zgodnie z którym, wydanie takiego postanowienia stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ma przy tym rację Skarżący, słusznie zarzucając naruszenie przez organy art. 240 § 1 i podnosząc, że przepis ten obliguje organ do wznowienia postępowania na żądanie strony, nie pozostawiając mu w tym zakresie swobody wyboru, jeżeli w sprawie wystąpi jedna z enumeratywnie wymienionych podstaw wznowienia. Zwrócenia uwagi wymaga właśnie sposób procedowania organu w sprawie wniosku o wznowienie postępowania, który składa się z kilku etapów, w tym z etapu wstępnego, w którym organ bada wyłącznie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, zachowanie terminu i powołanie podstawy wznowieniowej. Charakterystyczną dla tego postępowania etapowość akcentuje się często w orzecznictwie sądów administracyjnych, a poglądy w tej kwestii uznać trzeba za jednolite i utrwalone (np. wyrok WSA w Gdańsku, III SA/Po 539/13, dostępny na stronie internetowej:www.cbois.nsa.gov.pl). Mając to na uwadze i pamiętając o ratio legis art. 56 P.p.s.a. , stwierdzić należy, że odmienne stanowiska wyrażane w tej kwestii, wynikają z błędnego utożsamiania pojęć: "dopuszczalność wznowienia postępowania" i "dopuszczalność prowadzenia postępowania", wywołanego wnioskiem o jego wznowienie. W okolicznościach faktycznych jak w sprawie niniejszej, można co najwyżej mówić o niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego po jego wznowieniu, co następnie uzasadnia jego zawieszenie, lecz nie ma podstaw normatywnych do twierdzenia o niedopuszczalności wznowienia postępowania, w razie pozytywnej kontroli wniosku o wznowienie postępowania, dokonanej przez organ na opisanym wyżej wstępnym etapie jego badania. Poza sporem winno być istnienie w sprawie podstawy wznowieniowej z art. 240 § 1 pkt 11 O.p., a nie mają w sprawie istotnego znaczenia istniejące w orzecznictwie rozbieżności, powstałe na tle podziału podstaw (przesłanek) wznowienia postępowania na grupę tych, które są tożsame z "naruszeniem prawa" i grupę tych, którym takiej cechy przypisać nie można. W świetle dominujących poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych przesłankę z art. 240 § 1 pkt 11 zaliczyć należy do pierwszej z wymienionych grup (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 1402/10, (LEX nr 1131394) i wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2011 roku, II SA/Kr 132/11, (LEX nr 993214). Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien wydać postanowienie w trybie art. 243 § 1 O.p., a następnie powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 201§1 pkt 2 O.p. Nie miały w sprawie istotnego znaczenia zarzuty sformułowane w punkcie 3 petitum skargi, albowiem wskazane tam normy nie były podstawą prawną rozstrzygnięć w zaskarżonych decyzjach. Zaznaczyć także należy, że tożsame stanowisko i ocenę prawną, przyjął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 27 września 2013 roku wydanym w sprawie I SA/Po 349/13. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).