I OSK 1797/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant: st. asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 200/14 w sprawie ze skargi S. B. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz S. B. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 200/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S. B. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 4 czerwca 2014 r. S. B. (dalej wnioskodawca bądź skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego M. S., wniósł do Wójta Gminy K. (dalej Wójt) o udostępnienie – celem przejrzenia i wykonania fotokopii - pełnej dokumentacji związanej z realizacją inwestycji, na którą udzielono pozwolenia na budowę decyzją Starosty S. z [...] lipca 2010 r., w szczególności w zakresie dotyczącym realizacji tej inwestycji na działkach [...] i [...] położonych w P. Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. [nr [...]] Wójt Gminy K., na podstawie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 poz. 267, dalej kpa) odmówił umożliwienia pełnomocnikowi strony przeglądania akt sprawy i pełnej dokumentacji związanej z realizacją przedmiotowej inwestycji. Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku; sprawa oczekuje na rozpoznanie. Dnia 6 listopada [2014 r.] S. B. wniósł do WSA w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy K., domagając się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi; zobowiązania Wójta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy i wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skargi wskazał, że dnia 4 czerwca 2014 r. wniósł do organu wniosek o udzielenie informacji publicznej. Do dnia złożenia skargi informacja ta nie została udzielona. Wniosek o udostępnienie informacji został przez organ błędnie zakwalifikowany jako wniosek strony postępowania administracyjnego o wgląd do akt prowadzonej przez organ sprawy administracyjnej w trybie art. 73 kpa. Pismem z 5 listopada 2015 r. skarżący wystąpił do Rady Gminy K. ze skargą na przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy przez Wójta. Uchwałą Rady z [...] stycznia 2015 nr [...] skargę tę pozostawiono bez rozpatrzenia. W odpowiedzi [z 25 listopada 2014 r.] na skargę Wójt Gminy K. [na podstawie art. 54 § 3 ppsa] uznał skargę S. B. za zasadną i poinformował o możliwości zapoznania się ze wskazaną we wniosku dokumentacją . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy organ obowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że zarzut bezczynności można postawić organowi wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i obowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Zarzutem podniesionym w skardze był brak udzielenia przez Wójta Gminy K. informacji publicznej żądanej przez S. B. pismem z 4 czerwca 2014 r. W piśmie tym skarżący domagał się udostępnienia akt sprawy związanych z realizacją inwestycji, na którą Starosta S. udzielił pozwolenia na budowę decyzją z [...] lipca 2010 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność, twierdząc, że w istocie wnioskiem z 4 czerwca 2014 r. domagał się udostępnienia informacji publicznej, a nie wglądu w akta sprawy z tytułu pozostawania stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z [...] lipca 2010 r. Sąd I instancji zaznaczył, że zarówno udostępnienie informacji publicznej jak i uzyskanie dostępu do akt sprawy odbywa się na wniosek. W obu przypadkach ze względu na tryb wnioskowy organ jest związany treścią wniosku. Wprawdzie organ dokonuje oceny zgłoszonego żądania, jednak samodzielnie nie może nadawać jemu innej treści niż to wynika z treści wniosku strony. Do wniosku zgłaszanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się reguł wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego, zatem jeśli wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji w trybie wspomnianej ustawy to organ nie ma możliwości wezwania wnioskodawcy do doprecyzowania wniosku. W obu trybach organ nie jest uprawniony do odmiennego potraktowania wniosku, jeżeli z jego treści wprost wynika, czego domagała się strona. Skoro skarżący domagał się udostępnienia akt sprawy zakończonej decyzją Starosty S. z [...] lipca 2010 r. to nie ma możliwości, by te akta zostały udostępnione w trybie ustawy o informacji publicznej. Wezwany organ miał załatwić zgłoszony wniosek w sposób przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego, co prawidłowo uczynił (Sąd I instancji nie ocenił prawidłowości wydanego postanowienia, gdyż będzie to przedmiotem rozstrzygania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku). Bezpodstawny jest zarzut postawiony Wójtowi Gminy K. pozostawania w bezczynności co do załatwienia wniosku z 4 czerwca 2014 r., bowiem wniosek nie dotyczył informacji publicznej, nadto został załatwiony opisanym wyżej postanowieniem. Skarżący nie domagał się w przedmiotowym wniosku udzielenia informacji publicznej, bowiem w treści wniosku nie została powołana w żaden sposób ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dopiero w zażaleniu, a następnie skardze S. B. oświadczył, że domagał się udostępnienia akt przedmiotowej sprawy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dowodzi to, że organ I instancji w niniejszej sprawie nie dopuścił się bezczynności, a skarga nie może zostać uwzględniona. W chwili obecnej skarżącemu udzielona została żądana informacja publiczna, o czym świadczy treść skierowanego do skarżącego pisma Wójta z 20 stycznia 2015 r. (k. 42). Skargę kasacyjną wywiódł S. B., reprezentowany przez r. pr. M. S., zaskarżając wyrok II SAB/Gd 200/14 w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 ppsa polegające na przyjęciu przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych będących podstawą orzekania, polegających na uznaniu wbrew treści wniosku o udzielenie informacji publicznej z 4 czerwca 2014 r., że skarżący domagał się udostępnienia akt bliżej przez Sąd nie określonej sprawy administracyjnej, gdy tymczasem skarżący wprost domagał się dostępu do dokumentacji związanej z realizacją konkretnej inwestycji – zrealizowanej przez Gminę K. na podstawie decyzji Starosty S. z [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie – akt postępowania administracyjnego; 2. art. 161 § 1 pkt 3 ppsa polegające na jego niezastosowaniu w wyniku błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, a w rezultacie oddalenie skargi w sytuacji, w której zachodziły przesłanki umorzenia postępowania; 3. art. 82 ust. 2 prawa budowlanego przez przyjęcie wbrew treści wskazanego przepisu, że organem prowadzącym postępowanie administracyjne w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę jest wójt gminy, a nie starosta. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych - za obie instancje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy K., reprezentowany przez r. pr. M. R., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa). Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa i art. 82 ust. 2 pb wymagały łącznego rozpoznania i okazały się zasadne. Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że wniosek z 4 czerwca 2014 r. jest jasny i nie nasuwa wątpliwości do zawartego w nim żądania. Pełnomocnik skarżącego wniósł "o udostępnienie mi – w celu przeglądania i wykonywani fotokopii – pełnej dokumentacji związanej z realizacją inwestycji, na którą decyzją Starosty S. z [...] lipca 2010 r. udzielono pozwolenia na budowę nr [...], a w szczególności w zakresie dotyczącym realizacji ww inwestycji na działkach [...] oraz [...], położonych w P.". Pełnomocnik skarżącego powołał pełnomocnictwo, w którym skarżący udzielił pełnomocnictwa "w sprawie posadowienia urządzeń przesyłanych na działkach [...] i [...] (P.) we wszystkich sprawach dot. realizacji inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej oraz rozbudowie i przebudowie sieci wodociągowej, realizowanych na podst. decyzji Starosty S. z dnia [...].07.2010 r. o pozwol. na bud." (s. 3, 2 akt administracyjnych). Wykładnia oświadczeń woli, zawartych we wniosku z 4 czerwca 2014 r. i w powołanym we wniosku pełnomocnictwie, prowadzi do wniosku, że skarżący od początku domagał się udostępnienia informacji publicznej w postaci dostępu do pełnej dokumentacji związanej z precyzyjnie wskazaną inwestycją – w szczególności na działkach [...] i [...], położonych w miejscowości P. (art. 65 § 1 i 2 kc), nie zaś przeglądania akt sprawy administracyjnej na podstawie art. 73 § 1 i 2 kpa. Prawidłowo wniosek ów zakwalifikował dnia 4 czerwca 2014 r. (niezwłocznie – w dniu wpływu wniosku do Urzędu Gminy w K.; prezentata Urzędu) dokonujący dekretacji pracownik Urzędu, podając "Proszę o wyznaczenie dnia celem udostępnienia, proszę być obecnym przy przeglądaniu, proszę wykonać kserokopie za odpłatnością, nie wyrażam zgody na fotokopie 04 06 14 r." (podpis nieczytelny – z twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej, którym organ nie zaprzeczył, wynika że dekretacji dokonała B. J. – Sekretarz Gminy; art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc). Błędnie Sąd I instancji przyjął, że "Skoro skarżący domagał się udostępnienia akt sprawy zakończonej decyzją Starosty S. z [...] lipca 2010 r. to nie ma możliwości, by te akta zostały udostępnione w trybie ustawy o informacji publicznej. Wezwany organ miał załatwić zgłoszony wniosek w sposób przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego, co prawidłowo uczynił" (s. 3 uzasadnienia wyroku II SAB/Gd 200/14). Żaden z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie dawał Wójtowi, ani też Sądowi I instancji, podstawy do ustalenia, że skarżący domagał się dostępu do akt sprawy zakończonej decyzją Starosty S. z [...] lipca 2010 r. W odpowiedzi z 25 listopada 2014 r. na skargę, Wójt na podstawie art. 54 § 3 ppsa uznał skargę. Wójt stwierdził, że "omyłkowo pełnomocnik skarżącego został zakwalifikowany jak strona postępowania, a powinien zostać zakwalifikowany jako osoba żądająca dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 2 i 3" udip. Wójt stwierdził, że odmowa udostępnienia akt pełnomocnikowi strony nastąpiła bez podstawy prawnej. Nie ulega wątpliwości, że wykładnia oświadczeń woli, zawartych we wniosku z 4 czerwca 2014 r. i w pełnomocnictwie z 13 marca 2014 r., wymagała uwzględnienia ich kontekstu normatywnego, zwłaszcza że pochodziły od profesjonalnego pełnomocnika, będącego radcą prawnym. Skoro decyzję o pozwoleniu na budowę wydał Starosta S., jako organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy dla wydania pozwolenia na budowę w dacie [...] lipca 2010 r. (art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U z 2006 r. nr 156, poz. 1118, ze zm., dalej pb; R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, DW ABC 2006, akapit 1 do art. 82), to jedynym dysponentem akt zakończonych decyzją z [...] lipca 2010 r. był Starosta S. Gdyby zatem skarżący ubiegał się o dostęp do akt sprawy (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), wówczas zwróciłby się z wnioskiem na podstawie art. 73 § 1 i 2 kpa do Starosty S., a nie do Wójta. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznych, ale osiągalne są w innym trybie, np. na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dostępu strony do akt sprawy (postanowienie NSA z 19.10.2011 r. I OSK 1987/11; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 9.12.2013 r., I OPS 8/13, ONSAiWSA 2014/3/38, s. 77). W kontrolowanej sprawie zachodziła sytuacja odwrotna – skarżący nie ubiegał się o dostęp do akt sprawy, a wyłącznie o dostęp do informacji publicznej. Tym samym Wójt nie miał podstaw do orzekania postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 74 § 2 kpa; nie mógł oczekiwać wykazania interesu prawnego przez skarżącego. Zagadnienie skutków ewentualnego stosunku prawnego między pełnomocnikiem skarżącego a Gminą, nie mogło wpływać na prawo skarżącego do realizacji dostępu do informacji publicznej. Zaskarżony wyrok narusza art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. W kontrolowanej sprawie zachodziła przesłanka umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego jedynie w części. W doktrynie trafnie wskazuje się, że wydanie przez organ decyzji [odpowiednio – udostępnienie informacji publicznej] po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ppsa, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Art. 149 ppsa w aktualnym brzmieniu zawiera bowiem normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego (postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/69/s. 15, p. 8.4). Wydanie postanowienia z [...] czerwca 2014 r., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, winno być przez Sąd I instancji rozważone w kategoriach podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych (J. P. Tarno – op. cit., p. 2.2). Wojewódzki Sąd rozstrzygnie o wszystkich żądaniach skargi, uwzględniwszy wykładnię prawa dokonaną w niniejszym wyroku (art. 190 ppsa). Na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa.