IV SAB/Gl 5/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi U.R. na bezczynność [...] Centrum Kultury w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora [...] Centrum Kultury w B. do załatwienia punktu 1 i 2 wniosku skarżącej z dnia [...]; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie mała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny; 4) zasądza od Dyrektora [...] Centrum Kultury w B. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] U.R. zwróciła się do [...] Centrum Kultury w B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj.: - umowy dotyczącej "organizacji koncertów plenerowych [...]" podpisanej z B.T. – właścicielem firmy A, w związku z wygranym przetargiem; - faktur za wykonaną usługę w związku z ww. umową oraz potwierdzenie zapłaty za realizację tej umowy B.T.; - dokumentu okazanego (przesłanego) [...] Zarządowi Zieleni Miejskiej informującego o wyłączności firmy B za świadczenie usług podczas cyklu imprez plenerowych związanych z [...]. Jednocześnie wniosła o przesłanie wnioskowanych informacji pocztą na podany adres. W pisemnej odpowiedzi z dnia [...], udzielonej przez Dyrektora [...] Centrum Kultury, poinformowano zainteresowaną o wynikającym z art. 5 ustawy ograniczeniu prawa do informacji publicznej. W związku z tym wskazano, że treść wymienionej we wniosku umowy jest dostępna na stronie internetowej BCK oraz podano adres tej strony. Następnie stwierdzono brak prawnego uzasadnienia do udostępnienia faktury za wykonaną usługę oraz potwierdzenia zapłaty za wykonaną umowę i wyjaśniono, że dokumenty te zostały wystawione i dokonane zgodnie z umową. Nadto wskazano, że [...] Centrum Kultury nie posiada dokumentu potwierdzającego wyłączność powołanej we wniosku firmy na świadczenie usług podczas cyklu imprez plenerowych związanych z [...]. Dalej z akt sprawy wynika, że U.R. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pismo z dnia [...] oznaczone jako odwołanie od "decyzji"- pisma z dnia [...], w związku z odmową udostępnienia umowy oraz faktur, o które wnioskowała, bez wskazania konkretnego przepisu zobowiązującego do utajnienia tych dokumentów. Jednocześnie argumentowała, że odpowiedź (pismo) jakie otrzymała nie ma cech decyzji, nie zawiera składników określonych w art 107 KPA. Dyrektor [...] Centrum Kultury w piśmie z dnia [...], stanowiącym odpowiedź na w/wym. odwołanie, przywołała treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie wymieniła przepisy prawne w zakresie tajemnicy przedsiębiorcy poprzez wskazanie numeru artykułów oraz nazwę ustawy, w której zostały one zawarte. Następnie U.R. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo z dnia [...] określone jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania [...] Centrum Kultury w B. W petitum pisma skarżąca wskazała, że wnosi skargę na bezczynność [...] Centrum Kultury przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz domagała się zobowiązania tegoż podmiotu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego oraz ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwieniu sprawy w terminie. Wniosła także o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca przybliżyła przebieg zdarzeń związanych z wniesieniem wniosku z dnia [...] oraz podniosła, że dotychczas nie wydano stosowanego aktu, co oznacza, że wniosek nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że [...] Centrum Kultury nie otrzymało pełnomocnictwa do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, na podstawie art. 268a k.p.a., a tym samym nie jest właściwe do wydawania decyzji administracyjnej. Wskazano, że skarżąca przed wniesiem skargi nie wniosła odwołania do organów Gminy B. pełniących czynności kontrolno-nadzorcze nad [...] Centrum Kultury, ani nie złożyła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając oddalenie skargi za niezasadny uznano zarzut przewlekłości, bowiem już po upływie 12 dni udzielono odpowiedzi na wniosek skarżącej w zakresie nienaruszającym prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Zaakcentowano, że umowa jest dostępna na stronie internetowej BCK oraz w Biuletynie Zamówień Publicznych wraz z przyznanym wynagrodzeniem za realizację zamówienia. Natomiast w kwestii udostępnienia faktury VAT wskazano, iż organ uznał, że nie jest to informacja publiczna, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Podkreślono również, że BCK nie posiada dokumentu potwierdzającego wyłączność firmy B, na świadczenie usług podczas cyklu imprez plenerowych związanych z [...]. Na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. skarżąca sprecyzowała przedmiot skargi wskazując, że skarga dotyczy bezczynności w zakresie realizacji punktu 1 i 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto wskazała, że na stronie internetowej znajduje się jedynie wzór umowy, o udostępnienie którego nie występowała. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w skardze dodając, że dyrektor BCK - instytucji kultury posiadającej osobowość prawną, nie jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnej, takich decyzji nie wydaje, jak również nie posiada upoważnienia Prezydenta Miasta do wydawania tego typu aktów. Potwierdził, że na stronie internetowej znajduje się wzór umowy, który odpowiada treści umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. Z kolei stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W świetle omówionego przepisu sąd administracyjny nie posiada kompetencji do nakazywania organom wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i ukarania pracowników tych organów. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność, [...] Centrum Kultury w B. polegającą na niezałatwieniu w części jej wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwana dalej "u.d.i.p." W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., które odnosi się do skarg na akty lub czynności, a tym samym nie obejmuje swym zasięgiem bezczynności (przykładowo wyroki NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545 ; z dnia 19 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK 683/09, z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1048/11, publ. www.nsa.gov.pl ). Wobec tego wniosek o odrzucenie skargi nie miał podstaw. Przechodząc zatem do rozpoznania skargi należy stwierdzić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej (pkt 1), jak również podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). [...] Centrum Kultury w B. (zwane również dalej BCK ) jest samorządową instytucją kultury realizującą zadania publiczne w zakresie szeroko rozumianego upowszechniania kultury, działającą na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.). Organizatorem tej instytucji kultury jest Gmina B. jako podmiot zobowiązany do prowadzenia działalności kulturalnej będącej zadaniem własnym gminy. Zgodnie z art. 14 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, instytucja kultury z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora uzyskuje odrębną od samorządu osobowość prawną, lecz stosownie do art. 12 tej ustawy organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do prowadzenia działalności kulturalnej. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że [...] Centrum Kultury, jako osoba prawna samorządu terytorialnego wykonująca zadania publiczne i finansowana ze środków publicznych, mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, konkretnie w art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Zatem jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Postępowanie w sprawie o udzielenie tego rodzaju informacji determinowane jest procedurą przewidzianą w tej ustawie. W związku z tym, wbrew stanowisku pełnomocnika, dyrektor BCK, jako organ samorządowej osoby prawnej, jest ustawowo zobowiązany do działania w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w tym do wydawania decyzji, w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej określone natomiast zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Natomiast dostęp informacji może zostać ograniczony, jednakże wyłącznie na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Mając na względzie wyżej wskazane unormowania prawne oraz ich wykładnię, Sąd uznał, że informacje o udostępnienie których skarżąca zwróciła się w punkcie 1 i 2 wniosku stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów tej ustawy. Żądanie udostępnienia dokumentu, który dotyczy realizacji zadań kulturalnych przez podmiot ściśle zadaniowo związany z działaniami gminy, co do zasady ma charakter informacji publicznej. Umowy, faktury opłacane przez BCK, czy dokument potwierdzający dokonanie zapłaty, dotyczy sposobu dysponowania majątkiem przez samorządową instytucję kultury wykonującą funkcje publiczne i związane są z gospodarowaniem środkami publicznymi (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) lub pkt 5 lit. c) u.d.i.p.). Należy jednocześnie wyjaśnić, że faktury wystawione przez osoby nie będące funkcjonariuszami publicznymi nie są wprawdzie dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak zawarta w nich treść, to jest informacja o wydatkowaniu środków publicznych, stanowi niewątpliwie informację publiczną, o której mowa w art. 6 cytowanej regulacji (por. wyrok WSA Kielcach z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ke 41/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 25/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 417/13 - orzeczenia dostępne w Internecie w CBOSA). Wobec powyższego załatwienie sprawy z wniosku skarżącej przez dyrektora BCK na podstawie u.d.i.p. mogło nastąpić: - poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2), - poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), - poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 ustawy). Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych z tych czynności, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem stosownej czynności. W niniejszej sprawie punkt 1 i 2 wniosku skarżącej z dnia [...] nie został załatwiony w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor [...] Centrum Kultury nie podjął bowiem żadnej z wyżej wymienionych czynności. Poinformowanie skarżącej, że umowa dotycząca organizacji koncertów plenerowych [...] jest dostępna na stronie internetowej BCK nie stanowi o załatwieniu wniosku w tym zakresie. Skarżąca wystąpiła bowiem o udostępnienie zawartej umowy, a nie wzoru umowy, a tylko ten (co potwierdził pełnomocnik organu) został zamieszczony na stronie internetowej. Także dokumenty określone w punkcie 2 wniosku nie zostały udostępnienie. Nie została również wydana decyzja o odmowie udostępnienia żądanych w punkcie 1 i 2 wniosku dokumentów. Pismo skierowane do skarżącej z dnia [...] nie ma bowiem waloru takiego aktu. Zresztą Dyrektor BCK sam nie traktował pisma jako decyzji uznając, że nie jest uprawniony do wydania takiego aktu, w związku z czym nie nadał pismu cech decyzji. Powyższe postępowanie Dyrektora BCK świadczy zatem o tym, że pozostaje on w zwłoce w rozpoznaniu punktu 1 i 2 przedmiotowego wniosku, co uzasadniało uwzględnienie skargi. Należy jednakże wyjaśnić, że uwzględniając skargę na bezczynność Sąd może jedynie zobowiązać organ do załatwienia wniosku strony w sposób określony w u.d.i.p.. Nie może natomiast rozstrzygać, czy żądana informacja winna być udzielona, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku strony w inny sposób. W związku z tym Sąd na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia punktu 1 i 2 wniosku skarżącej z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a.). Jednocześnie w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie można przypisać Dyrektorowi BCK bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Tymczasem zareagowano na wniosek skarżącej i w terminie podjęto działania, chociaż wadliwe, mające na celu rozpatrzenie wniosku. Natomiast z okoliczności sprawy wynika, że zachowanie podmiotu zobowiązanego w tej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa, a nie złej woli w załatwieniu wniosku. Dlatego nie wymierzono też organowi grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a.. Wobec tego na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie oraz 149 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się wpis sądowy, orzeczono w punkcie 4 sentencji na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a.