VII SA/Wa 1975/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi I. P.- Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenie na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej I. P. - Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. P. i B. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla PHU "[...] " I. P., pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z budynkiem obsługi stacji paliw oraz infrastrukturą zewnętrzną i zagospodarowaniem terenu w [...] przy ul. S. na działce nr ew. [...] - uchylił ww. decyzję Starosty [...] i przekazał organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Z akt sprawy wynikało że w dniu [...] października 2011 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek inwestora – PHU "[...]" I. P. o wydanie pozwolenia na budowę stacji dystrybucji paliw płynnych z budynkiem obsługi wraz z infrastrukturą zewnętrzną; z zagospodarowaniem terenu w miejscowości [...] przy ul. S. na działce o nr [...]. W przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym stwierdzono nieprawidłowości i braki, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia w określonym terminie. Zobowiązał również inwestora do ustosunkowania się do uwag złożonych przez W. i B. P. będący stroną niniejszego postępowania administracyjnego w związku z faktem, iż zamieszkują w nieruchomości położonej najbliżej projektowanej inwestycji. Inwestor w dniu [...] grudnia 2011 r. złożył pismo w którym odniósł się do zawartych w postanowieniu zastrzeżeń oraz uwag uczestnika postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...]grudnia 2011 r. Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku inwestora PHU "[...]" I. P., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę stacji paliw wraz z budynkiem obsługi stacji paliw oraz infrastrukturą zewnętrzną i zagospodarowaniem terenu w [...] przy ul. S. na działce o nr [...]. Od powyższej decyzji W. i B. P. złożyli odwołanie. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż Starosta [...] naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu w odniesieniu do W. i B. P.. Organ odwoławczy wskazał ponadto na uchybienia formalne w dokumentacji stanowiącej podstawę wydawania decyzji. Uchybienia te dotyczyły przedłożonego przez inwestora skanu mapy, na którym opracowano projekt zagospodarowania terenu, poprzez niespełnianie wymogów określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. nr 120, poz. 1133), a także jego nieczytelność. Organ odwoławczy stwierdził także brak w aktach oryginału decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nr [...] z [...] czerwca 2011 r. W wyniku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta [...] wezwał inwestora do uzupełnienia braków i usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji w zakresie projektu zagospodarowania terenu odpowiadającego przepisom ww. rozporządzenia, jak również do uzupełnienia dokumentacji o oryginał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nr [...] z [...] czerwca 2011 r. W toku postępowania uczestnicy W. i B. P. wnieśli o wyczerpujące sprawdzenie projektu budowlanego pod względem zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jak również złożyli zastrzeżenia, co do planowanej inwestycji. Inwestor uzupełnił braki w dokumentacji poprzez nadesłanie poprawionego projektu zagospodarowania działki nr [...] przy ul. S. w [...] z uwzględnieniem uwag organu II instancji, jak również złożył obszerne wyjaśnienia w przedmiotowym postępowaniu odnosząc się do poczynionych przez uczestników postępowania uwag. Następnie Starosta [...] zakończył postępowanie i wydał w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję nr. [...], którą zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę stacji paliw wraz z budynkiem obsługi stacji paliw oraz infrastrukturą zewnętrzną i zagospodarowaniem terenu w [...] przy ul. S. Od powyższej decyzji W. i B. P. w dniu [...] sierpnia 2013 r. wnieśli odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. o nr. [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał w jaki sposób organ I instancji naruszył przepisy procedury administracyjnej. Zauważył, iż Starosta [...] nie dokonał wyczerpującego sprawdzenia przedłożonej dokumentacji. W ocenie organu odwoławczego, poprawiony projekt zagospodarowania terenu w dalszym ciągu nie spełniał wymogów prawa, albowiem sporządzony był na skanie mapy. Wskazał przy tym, iż w dokumentacji projektowej znajdowała się aktualna mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z pieczątką geodety, jednak nie stanowiła ona projektu zagospodarowania terenu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wskazanych nieprawidłowości i braków w złożonym wniosku o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na wezwanie, inwestor uzupełnił braki w wyznaczonym terminie. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. W. i B. P. podnieśli, że nadal podtrzymują swoje wcześniejsze stanowisko, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji i przeznaczenia terenu oraz w zakresie powierzchni zabudowanej i niezabudowanej terenu, co zostało przez nich wyczerpująco wyjaśnione wcześniej. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr. [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę stacji paliw wraz z budynkiem obsługi stacji paliw oraz infrastrukturą zewnętrzną i zagospodarowaniem terenu w [...] na działce o nr ewid. [...]. Od powyższej decyzji, odwołanie w dniu [...] maja 2013 r. złożyli W. i B. P.. Decyzji Starosty [...] zarzucili niezgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło naruszenie art. 35 Prawa budowlanego, naruszenie przepisów rozporządzenia oraz art. 33 i 34 Prawa budowlanego, a także art. 28 k.p.a., art. 28 prawa budowlanego w zw. z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. 2008 nr 199 poz. 1227). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr. [...], uchylił powyższą decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że Starosta [...] nie wyjaśnił w sposób wystarczający kwestii zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] września 1999 r. Organ odwoławczy uznał, że biorąc pod uwagę przeznaczenie terenu projektowana inwestycja była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mimo to organ I instancji nie wyjaśnił czy projektowana inwestycja spełniała wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ściśle określonej linii zabudowy, a zdaniem organu odwoławczego projekt budowlany nie spełniał wymagań w zakresie powierzchni biologicznie - ekologicznie czynnej. Mając to na uwadze, wskazał, że organ I instancji nie podjął wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W toku ponownego rozpoznania sprawy, w dniu [...] grudnia 2013 r. wpłynął wniosek W. i B. P., w którym wnieśli o nałożenie na Inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Ich zdaniem przedłożony projekt nie spełniał wymogów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonej w Starostwie dokumentacji technicznej inwestycji, w celu doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zachowania powierzchni biologicznie-ekologicznie czynnej na poziomie 50-60% oraz ściśle określonej linii zabudowy. W odpowiedzi I. P. wskazała, iż przedłożony, uzupełniony projekt budowlany spełniał obowiązujące wymogi prawa budowlanego, przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów szczegółowych. Podniosła, że przedmiotowa inwestycja była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Wskazała m.in. na przyjęty w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskaźnik zachowania powierzchni biologicznie-ekologicznie czynnej na poziomie 35-45%, który wiązać powinien organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Co do spełnienia wymagań w zakresie ściśle określonej linii zabudowy podniosła, że zapis planu miejscowego dla terenu określonego symbolem 3MN, U - wyznaczał linie ściśle określone dla budynków mieszkalnych i usługowych w odległości 7m od linii rozgraniczających ulice [...]. Przy czym plan miejscowy nie zawierał definicji linii ściśle określonej. Dla pozostałych obiektów ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. S.. Mając powyższe na uwadze, wskazała, że usytuowanie pawilonu stacji paliw, było zgodne z ustaleniami planu miejscowego ponieważ nie przekraczało ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a projekt był zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. W. i B. P. podnieśli, iż w ich ocenie inwestor nie spełnił obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., co powinno skutkować odmową zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach Starosta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 4, art. 36 ustawy Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora PHU "[...]" I. P. z dnia [...] października 2011 r., wydał w dniu [...] marca 2014 r., decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę stacji paliw wraz z budynkiem obsługi stacji paliw oraz infrastrukturą zewnętrzną i zagospodarowaniem terenu w [...] przy ul. S. na działce o nr. ewid. [...]. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy wyjaśniał wszystkie kwestie zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ dokonał oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także wykonania i sprawdzenia projektu – przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Organ podkreślił, że teren inwestycyjny przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wolnostojące lub szeregowe z usługami w parterze budynków mieszkalnych lub samodzielnych obiektów handlowo-usługowych. Wskazał na brak w planie definicji obiektu handlowo-usługowego, a zatem na konieczność odniesienia się do słownikowej definicji tego pojęcia. Stwierdził, że przez usługę należało rozumieć działalność gospodarczą służącą do zaspokojenia potrzeb ludzi, a za handel działalność polegającą na kupnie, sprzedaży lub wymianie towarów i usług. Stacja paliw jako całość, jest usługą o charakterze komercyjnym, tym samym projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami ww. planu, co znalazło również potwierdzenie w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Odnosząc się dalej do kwestii zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji wskazał, że zapis planu miejscowego dla przedmiotowego terenu wyznacza linie ściśle określone dla budynków mieszkalnych i usługowych w odległości 7m od linii rozgraniczających ulicę [...]. Wskazał przy tym na zasadę usytuowania budynków mieszkalnych w obowiązującej linii zabudowy od strony ulicy o symbolu [...]. Dla pozostałych obiektów (m.in. stacji paliw) ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. [...]. Stwierdził, że zapisy planu nie odnoszą się do obowiązywania linii zabudowy ściśle określonej w stosunku do innych obiektów, nie będących budynkami mieszkalnymi oraz nie precyzują definicji linii ściśle określonej dla takiego obiektu. Starosta [...] zwrócił jednocześnie uwagę, że dla realizacji funkcji zabudowy usługowej (U) nie podano w ramach zapisu (MN, U) wymaganych wskaźników. Organ wskazał, że prawidłowo przyjęto w projekcie budowlanym wskaźnik jak dla funkcji o symbolu U, § 2, ust 5, pkt. 4, wynoszący 35% - 45%. Stwierdził nadto, że za takim rozumieniem przepisu planu miejscowego przemawiała treść decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wymagania dotyczące ochrony środowiska wynikające z tej decyzji zostały uwzględnione w projekcie. Organ wskazał na brak negatywnego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji przy spełnieniu wymagań zawartych w decyzji środowiskowej. W jego ocenie projekt był kompletny, posiadał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Został również sprawdzony w kwestii wymaganych przepisami szczególnymi opinii. Od powyższej decyzji w dniu [...] kwietnia 2014 r. W. i B. P. złożyli odwołanie, zarzucając wydanej decyzji: 1. naruszenie prawa procesowego w szczególności wymogów określonych w art. 7, art. 8, art. 9, oraz art. 77 k.p.a.; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 Prawa budowlanego poprzez brak szczegółowej, obiektywnej oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. 3. niezgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego: Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r., co stanowiło naruszenie art. 35 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazali, iż Starosta [...] ponownie nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie przeprowadził czynności wyjaśniających, nie ustosunkował się do podnoszonych przez odwołujących się zarzutów, co naruszało ich zdaniem zasady wyrażone w art. 8, 9, 11 k.p.a. Odwołujący się podnieśli po raz kolejny, iż planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stwierdzone zostało również w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. i przytoczyli na poparcie swoje stanowiska szereg argumentów dotyczących precyzyjnie ustalonych linii zabudowy obowiązujących dla przedmiotowej działki, a także obowiązku zachowania powierzchni biologicznie - ekologicznie czynnej na 50% - 60% dla terenów oznaczonych symbolem MN,U, jak również nie spełniania przez planowaną inwestycję zapisu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, gdyż wskazana powierzchnia terenów zielonych powyższego bilansu wynosiła 27,24% tj. o 7,76% mniej niż wymagany tą decyzją poziom 35%. Wojewoda [...], uzasadniając aktualnie przez Sąd kontrolowane rozstrzygnięcie uznał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji zgodnie z przepisami prawa. Po złożeniu przez inwestora dokumentów wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji zobowiązany był sprawdzić czy spełnione zostały wymogi art. 35 ust. 1, a także art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy ustalił, iż przedmiotowa inwestycja na działce ewidencyjnej nr [...], objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r., położona jest na terenie oznaczonym symbolem 3 MN,U. Z ustaleń szczegółowych planu wynika, że działka została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wolno stojące lub szeregowe z usługami w parterze budynków mieszkalnych lub samodzielnych obiektów handlowo-usługowych, parterowych, dostosowanych kubaturą i rozwiązaniami architektonicznymi do otaczającej zabudowy mieszkaniowej. Z § 2 ust. 5 pkt 2 planu, wynika również obowiązek zachowania powierzchni biologicznie-ekologicznie czynnej (niezabudowanej i nieutwardzonej) na poziomie 50-60%. Podczas gdy na str. 38 projektu budowlanego wskazano, iż powierzchnia biologicznie czynna wynosić miała 43,40%. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że nie zostały zachowane wymagania dla terenu oznaczonego symbolem MN,U. Uznał przy tym, że organ I instancji błędnie przyjął, iż zapis planu miejscowego przeznacza teren pod dwie funkcje użytkowe tj. pod zabudowę mieszkaniową oznaczone symbolem MN i usługową oznaczoną symbolem U. Odnosząc się w dalszym ciągu do zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda [...] stwierdził, że dla terenu przedmiotowej inwestycji ustalone zostały linie zabudowy nieprzekraczalne dla budynków mieszkalnych i usługowych wynoszące 5 m od linii rozgraniczających ul. [...], zaś linie zabudowy ściśle określone dla budynków mieszkalnych i usługowych wynoszą 7 m od linii rozgraniczających ulicę [...]. Dokonując analizy projektu zagospodarowania terenu zauważył, że nieprzekraczalna linia zabudowy określona na 5 m, została zwymiarowana na projekcie zagospodarowania terenu, nie od linii rozgraniczających ulicę S. lecz od granicy działki, co uznał za niezgodne z ustaleniami planu. W ocenie organu niemożliwe było w sposób jednoznaczny odczytane linii rozgraniczających ulicę S.. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że dokumenty potwierdzające aktualność mapy przyjęto do zasobu w dniu [...] października 2011 r. i zaewidencjonowano pod nr [...]. Nadto stwierdził, iż granica działki oznaczona w projekcie literami [...] wykracza poza obszar zaktualizowanej mapy do celów projektowych (od wschodu i północy), a także, iż granica działki/opracowania w punkcie A-B nie miała zamknięcia z punktami C-D-E. Dodatkowo zwrócił uwagę, na fakt, iż oświadczenia projektantów są datowane na dzień [...] października 2011 r., podczas gdy z dokumentacji projektowej oraz akt sprawy wynika, że projekt budowany był aktualizowany w 2012 r. i w 2013 r., czyli po dacie wskazanej w oświadczeniach projektantów. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda [...] przyjął, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uchybił art. 7 k.p.a., uniemożliwiając tym samym wypełnienie art. 77 ust. 1 k.p.a., a także nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji. Zauważył, jednocześnie że wniosek inwestora z dnia [...] października 2011 r. był już przedmiotem oceny organu pierwszej instancji, a uchybienia przy jego rozpatrywaniu zostały wcześniej podniesione. Wskazał, iż organ I instancji winien jeszcze raz dokładnie zbadać cały materiał dowodowy, wezwać inwestora do złożenia stosownych zaświadczeń i oświadczeń zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji doprowadzić projekt zagospodarowania terenu do zgodności z przepisami prawa. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr. [...], I. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, tj: art. 12 § 1 i 2 k.p.a. wyrażające się w przewlekłości postępowania, naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębienia zaufania obywateli do władzy (art. 8 w zw. z art. 75 §1 k.p.a.) - naruszenie przepisów postępowania, tj: art. 7 i art. 11 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie wyjaśnień W. i B. P., a nie uwzględnienie wyjaśnień przedstawionych przez skarżącą, zwłaszcza w świetle stanowiska Wojewody [...] wyrażonego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. - naruszenie art. 8, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć wpływ na treść decyzji poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, co do zwymiarowania linii rozgraniczającej ulicę S. i dokonanie błędnej oceny tego stanu, brak wyjaśnienia wątpliwości oraz naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a. - naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez braki w wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji - brak wyraźnego wskazania, które okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi I. P. wskazała, że postępowanie w przedmiotowej sprawie znacznie się wydłuża, a sprawa nadal nie została rozpoznana w rozsądnym terminie. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji zaprzeczył stanowisku jakie zajął w kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu przestrzennego, we własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wskazała, że wyjaśnienia organu II instancji zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. dowodzą, iż przedmiotowy teren – działka o nr. [...] przeznaczony jest dla dwóch różnych funkcji użytkowych, zabudowy mieszkaniowej (MN) oraz usługowej (U) – samodzielnych obiektów handlowo-usługowych, a stacja paliw do takich obiektów należy. Zgodność inwestycji z miejscowym planem potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. I. P. podniosła, że w projekcie zagospodarowania w sposób wyraźny i czytelny zwymiarowano przedmiotową odległość 5 m. Nadto linia rozgraniczająca teren przedmiotowej działki od ul. S. pokrywała się z granicą działki [...], podobnie jak linia rozgraniczająca ulicę [...]. Granice działki inwestora/opracowania w przedmiotowym projekcie zagospodarowania terenu zostały oznaczone wyraźnie i czytelnie literami [...], co opisano w legendzie. Tym samym, projekt nie narusza § 8 ust. 3 pkt. 2 Rozporządzenia, Podniosła, że w legendzie projektu zagospodarowania wskazano, że granica działki [...] oznaczona została [...], a zamknięcia punktów nie wykonano albowiem granica działki stanowi jednocześnie linię rozgraniczającą teren 3MN,U i pozostałe tereny. Połączenie w/w punktów byłoby sprzeczne z załącznikiem Nr [...] do Uchwały Nr i [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 1999 r. Skarżąca wywodziła, że przepisy prawa nie wprowadzają okresu ważności mapy do celów projektowych, ani nie powierzają żadnemu podmiotowi kompetencji do ustalania okresu ważności takiej mapy. Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (j.t Dz.U. z 2012 r. poz. 462) określa jakim wymogom odpowiadać musi mapa do celów projektowych, na której sporządza się projekt zagospodarowania terenu. Uregulowania szczegółowe zawiera także Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 78-81)- j.t. Dz.U. z 2011 r. nr 263 poz. 1572. Weszło jednak w życie po dacie opracowania przedmiotowej dokumentacji. Dopiero wtedy nałożono obowiązek oznaczenie granic obszaru, który był przedmiotem aktualizacji. Skarżąca podniosła, że w toku prowadzonego postępowania, toczącego się od 3 lat, organy administracji publicznej, nie podnosiły dotąd zarzutu nieaktualności projektu. Dalej wskazała, że dotychczas uzupełniano wskazywane przez organy braki jedynie w projekcie zagospodarowania działki sporządzonym na niezmienionej mapie bez żadnych zmian w samym projekcie budowlanym. Podpis projektanta na pierwszej stronie każdego projektu jest wystarczający dla wiarygodności zawartych w nim dokumentów, a projektant nie musiał czynić każdorazowo aktualizacji oświadczenia, co do drobnych uzupełnień wykonanych w projekcie zagospodarowania działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269 z póż.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm., zwana w skrócie p.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Oceniając prawidłowość zastosowania przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują w istocie do braku przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Choć organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Nade wszystko przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Taka sytuacja, zachodzi zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w rozpoznawanej sprawie uznać należy, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie stanowiły wystarczającego uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt dowodzi, że pozytywna dla inwestora decyzja organu I instancji została wydana po ustaleniu zgodności projektowanej stacji paliw z przepisami Prawa budowlanego, przepisami szczególnymi, w tym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] września 1999 r. Natomiast przedstawiona w uzasadnieniu organu odwoławczego argumentacja nie była wystarczająca dla przyjęcia, że doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasatoryjnej. Wskazane przez organ II instancji wadliwości projektu zagospodarowania działki, miały charakter formalny i zasadniczo odnosiły się do aktualności mapy na której projekt został opracowany. W konfrontacji z argumentacją merytoryczną zaprezentowaną w decyzji Wojewody [...], wykluczającą możliwość zrealizowania projektowanej przez inwestora stacji paliw, jawi się jako ewidentnie możliwość wydania decyzji merytoryczneji, a podnoszone zastrzeżenia, co do projektu zagospodarowania działki, były w istocie pretekstem do uchylenia po raz kolejny decyzji organu I instancji. . Gdyby w II instancji zapadła decyzja merytoryczna, to w sytuacji jej zaskarżenia do Sądu administracyjnego, możliwe byłoby odniesienie się przez ten Sąd do oceny merytorycznych przesłanek jej wydania. Skoro jednak zapadała decyzja formalna - kasatoryjna, to Sąd bada jedynie zaistnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., będącym podstawą prawną jej wydania. Analiza uzasadnienia decyzji organu II instancji wskazuje, że organ ten nie zgadzał się z interpretacją przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] września 1999 r., dokonaną przez organ I instancji. W takiej sytuacji organ ten mógł i powinien się do tego szczegółowo odnieść i ocenić wniosek inwestora w sposób merytoryczny. Zgodnie z treścią art. 15 K.p.a. organ II instancji orzeka "na nowo" rozpoznając całokształt sprawy. Zatem istotą dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Przepisy k.p.a. nie zabraniają, aby rozstrzygnięcia organów orzekających w odniesieniu do tego samego przedmiotu były merytorycznie odmienne. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, ma przede wszystkim obowiązek szczegółowego ustosunkowania się całości zgromadzonego materiału dowodowego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie było zatem jedynie zweryfikowanie decyzji I instancji, a ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych wnioskiem inwestora. Wniesienie odwołania przenosiło na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków, wynikających z art. 15 K.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 138 K.p.a. Wojewoda [...] nie dokonał rzetelnej, kompleksowej analizy materiału sprawy, w zakresie dopuszczalności posadowienia obiektu w zaprojektowanym kształcie na przedmiotowej działce, mimo że istotnie ocenił niektóre kwestie z zakresu zgodności projektowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazana przez organ odwoławczy sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wobec charakteru kontrolowanej obecnie decyzji, nie jest oceniana przez Sąd) była w istocie podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji, a teoretycznie powinna być przesłanką do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia budowlanego. Poza tym zdaniem Sądu, wskazane w kontrolowanej decyzji nieprawidłowości w dokumentacji łatwo można było w postępowaniu odwoławczym usunąć, czy też z tej przyczyny sprawę zakończyć merytorycznie, skoro inwestor wielokrotnie wyzywany był do poprawienia dokumentacji. Należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. S. toczy się od 4 lat. Organ I instancji konsekwentnie, po raz czwarty udzielił pozwolenia budowlanego, natomiast organ odwoławczy także po raz czwarty uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał Staroście [...]sprawę do ponownego rozpatrzenia. Biorąc pod uwagę taki tok sprawy, nie jest możliwe aby prawidłowo działający organ architektoniczno-budowlany II instancji, nie mógł przez 4 lata rozpatrzyć sprawy w sposób pozwalający na jej merytoryczne zakończenie. Nadto stwierdzić należy, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwia jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji. W zasadzie jedyną przeszkodę w tym zakresie stanowi art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, ale taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, oraz art. 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.