II SAB/Lu 187/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. L. na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Sygn. akt II SAB/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga E. L. – reprezentowanej przez R. F. - na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedziba w K. (dalej także jako "[...] Sp. z o.o.") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] października 2015 r. Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że w przedmiotowym wniosku jego mocodawczyni zwróciła się do [...] Sp. z o.o. o udostępnienie informacji w postaci treści decyzji wydanych na rzecz tej Spółki na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w 2014 r. Wniosek ten został przesłany za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres: "[email protected]", podany na stronie internetowej [...] Sp. z o.o. Spółka nie odpowiedziała jednak na powyższy wniosek. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że żądana informacja nie jest ujawniona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej [...] Sp. z o.o. W ocenie skarżącej [...] Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Strona powołała się w tym względzie na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1421/14 oraz na dane Spółki zawarte w Rejestrze Przedsiębiorców KRS. Jednocześnie strona, powołując się na przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, podniosła, że pojęcie informacji publicznej obejmuje w szczególności treść decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącej, skoro Spółka nie odpowiedziała na przedmiotowy wniosek w 14-dniowym terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 powyższej ustawy, jak też nie zawiadomiła wnioskodawczyni o braku możliwości załatwienia wniosku w ww. terminie, a także nie poinformowała wnioskodawczyni o ewentualnej opłacie z tytułu dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji, oznacza to, że pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania tego wniosku. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie [...] Sp. z o.o. do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Jednocześnie wniosła o stwierdzenie, że bezczynność, jakiej dopuściła się Spółka, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo, na podstawie art. 154 § 6 oraz art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się o zasądzenie od Spółki na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie [...]zł. Poza tym wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona ponadto zawarła w skardze wniosek o przeprowadzenie - na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej - uzupełniającego dowodu z: a) wiadomości e-mail skarżącej z dnia [...] października 2015 r. - na okoliczność złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, b) wydruku ze strony internetowej [...] Sp. z o.o. - celem ustalenia adresu email, z którego korzysta [...] Sp. z o.o., c) informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców KRS przeciwnika - na okoliczność przedmiotu działalności Spółki oraz jego struktury własnościowej. Powyższe dokumenty zostały załączone do skargi. W końcowej części uzasadnienia skargi jej autor zaznaczył, że skoro sprawa niniejsza dotyczy udostępnienia informacji publicznej, to skarga nie wymagała poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa ani zażaleniem na bezczynność. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu [...] Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi, przy uprzednim przeprowadzeniu dowodu z wiadomości e-mail organu z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz pocztowego potwierdzenia nadania z dnia [...] grudnia 2015 r. na okoliczność udzielenia skarżącej odpowiedzi na jej wniosek o udostepnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Spółki podniósł, że w wyniku przeprowadzonych czynności sprawdzających ustalono, iż wniosek skarżącej z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, przesłany w formie wiadomości elektronicznej, nie dotarł do Spółki, a tym samym nie mogła ona udzielić na niego odpowiedzi. Po zapoznaniu się z treścią tej wiadomości na skutek załączenia jej do skargi, Spółka niezwłocznie w dniu [...] grudnia 2014 r. przesłała wnioskodawczyni e-mail, w którym poinformowała ją, że w 2014 r. na rzecz [...] Sp. z o.o. nie została wydana żadna decyzja w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Informacja ta została ponadto w dniu [...] grudnia 2015 r. przesłana skarżącej listem poleconym. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej – wykonując wezwanie do sprecyzowania swoich wcześniejszych pism: z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz z dnia [...] grudnia 2015 r., w których zawarł on sprzeczne ze sobą oświadczenie o cofnięciu skargi oraz wniosek o stwierdzenie bezczynności Spółki i zasądzenie kosztów postępowania – podniósł, że wobec udzielenia skarżącej wnioskowanej informacji po złożeniu skargi, wnosi o umorzenie postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazanie w ww. pismach, że skarżąca cofa skargę oraz odwołanie się do pkt 1 powyższego przepisu jako podstawy umorzenia postępowania było natomiast – jak wyjaśnił – nieprawidłowe. Strona skarżąca podtrzymała jednocześnie wniosek o stwierdzenie, że bezczynność [...] Sp. z o.o. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także żądanie zasądzenia kosztów postępowania na zasadzie art. 201 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna. Na wstępie wypada podnieść, iż rację ma strona skarżąca wskazując, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545). Skarga E. L. jest zatem dopuszczalna pomimo, że została złożona w pominięciem tych środków. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p." W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności (m.in.) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 184 ze zm.) pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników, czy też w uprawnieniu do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej. Jak wynika z załączonego do akt sprawy odpisu z KRS [...] Sp. z o.o. w K. (k. 9-10 akt sądowych, Dział 1, Rubryka 7 – Dane wspólników), właścicielem całości udziałów tej Spółki jest Gmina Miejska K.. Gmina ta dysponuje zatem bezpośrednio całością głosów na zgromadzeniu wspólników [...] Sp. z o.o. i tym samym całkowicie w jej gestii pozostaje powoływanie lub odwoływanie wszystkich członków Rady Nadzorczej tej Spółki, która z kolei uprawniona jest do powoływania Zarządu Spółki. W konsekwencji nie może budzić żadnych wątpliwości, że Spółka ta jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązek udostępniania informacji publicznych ciąży na [...] Sp. z o.o. również z tego tytułu, że - będąc gminnym przedsiębiorstwem gospodarki komunalnej - Spółka ta została powołana przez Gminę Miejską K. w celu realizacji określonych zadań z zakresu użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Zasady i formy prowadzenia gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określa natomiast ustawa z dnia [...] grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236). Zgodnie z art. 1 ust. 2 i art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych i może być ona prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Powyższe rozważania w konsekwencji prowadzą także do uznania, że objęte wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. informacje, tj. treść decyzji administracyjnych wydanych na wniosek Spółki w 2014 r. w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), stanowi informację publiczną. Wskazany tryb reguluje bowiem możliwość ograniczenia sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Decyzja wydawane na wniosek Spółki w tym przedmiocie bezpośrednio zatem dotyczą realizacji powierzonych jej zadań użyteczności publicznej. Każda decyzja administracyjna – niezależnie od jej przedmiotu – jest zresztą aktem administracyjnym i jednocześnie dokumentem urzędowym, a zatem wprost z przepisów u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze oraz ust. 2), które nie wprowadzają ograniczeń co do rodzajów aktów administracyjnych, wynika, że treść decyzji administracyjnej stanowi informację publiczną (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, LEX nr 1247188 oraz z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10, LEX nr 595563). [...] Sp. z o.o. jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a tym samym każdy skutecznie złożony do tej Spółki wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega załatwieniu w trybie określonym przepisami u.d.i.p. Zasadą jest, ze po otrzymaniu takiego wniosku podmiot zobowiązany winien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić wnioskodawcy żądaną informacje publiczną, ewentualnie w tym terminie wydać – zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. – decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Podkreślić jednak należy, że obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Jeżeli zaś podmiot taki nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku, by nie pozostawać w stanie bezczynności winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt. I OSK 1644/09 – dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że [...] Sp. z o.o. odpowiedziała na wniosek skarżącej z dnia [...] października 2015 r. właśnie w ten sposób, iż poinformowała ją, że w 2014 r. nie była adresatem żadnej decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiedź taka była równoznaczna z poinformowaniem wnioskodawcy o nieposiadaniu (nieistnieniu) żądanej informacji publicznej, a zatem nie wymagała formy decyzji. Z akt sprawy wynika jednak również, że ww. pisemna odpowiedź na wniosek została doręczona wnioskodawczyni już po wniesieniu skargi (została ona przesłana wnioskodawczyni w dniu [...] grudnia 2015 r. w formie wiadomości elektronicznej i dodatkowo w dniu [...] grudnia 2015 r. przesyłką poleconą za pośrednictwem poczty tradycyjnej, przy czym już w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej potwierdził otrzymanie przedmiotowej odpowiedzi drogą mailową). Jak wyjaśnił Prezes Zarządu [...] Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę, było to spowodowane tym, że wiadomość mailowa zawierająca wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r. nie dotarła do Spółki, przez co z treścią przedmiotowego wniosku Spółka zapoznała się dopiero w chwili otrzymania skargi na jej bezczynność (złożonej za jej pośrednictwem). Twierdzenie o nieotrzymaniu przez Spółkę wiadomości mailowej z dnia [...] października 2015 r. kwestionuje jednak strona skarżąca podnosząc, że wiadomość ta została nadana na oficjalną skrzynkę mailową [...] Sp. z o.o., podaną na jej stronie internetowej. Na tej podstawie - uznając doręczenie Spółce przedmiotowego wniosku w dniu [...] października 2015 r. za skuteczne – skarżąca zarzuca jej uchybienie ustawowego (14-dniowego) terminu do udzielenia odpowiedz na ten wniosek, a tym samym dopuszczenie się w przedmiotowej sprawie bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z związku z powyższym, dla oceny, czy [...] Sp. z o.o. popadła w przedmiotowej sprawie w bezczynność, a w konsekwencji, czy skarga podlega uwzględnieniu poprzez stwierdzenie zaistnienia tego stanu, decydujące znaczenie ma wykazanie, że wniosek z dnia [...] października 2015 r., nadany "zwykłą" (a nie np. za pośrednictwem systemu ePUAP) pocztą elektroniczną, został Spółce skutecznie doręczony. Skuteczne doręczenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest bowiem – w świetle art. 10 u.d.i.p. – warunkiem powstania po stronie jego adresata obowiązku jego rozpatrzenia. (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12 – dostępne w CBOSA). W doktrynie wskazuje się, że momentem otrzymania wniosku jest data jego wpływu do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W przypadku wniosków składanych drogą elektroniczną, ustawowy czternastodniowy termin od momentu wpływu wniosku do właściwego podmiotu, liczy się od momentu zarejestrowania go na serwerze odbiorcy. Moment wpływu wniosku do właściwego podmiotu odpowiada chwili wprowadzenia wniosku do systemu elektronicznego tego podmiotu (zob. K. Kędzierska [w:] red. P. Szustakiewicz, Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa, C.H. Beck 2014 s. 163-164, p. 6.5). W ocenie Sądu, skoro [...] Sp. z o.o. kwestionuje, jakoby wiadomość mailowa zawierająca wniosek z dnia [...] października 2015 r., wpłynęła na jego skrzynkę mailową, uznać, należy, że w tej sytuacji - zgodnie z ogólną regułą dowodową ei incumbit probatio qui dicit, non qui negat – ciężar wykazania, że wniosek został złożony skutecznie, obciążał skarżącą, jako podmiot, który z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skoro skarżąca, jako sposób złożenia wniosku, obrała nadanie go "zwykłą" pocztą elektroniczną, winna zapewnić sobie również uzyskanie w odpowiedniej formie potwierdzenia doręczenia tego wniosku Spółce. Załączony do skargi wydruk przedmiotowej wiadomości z dnia [...] października 2015 r. ze skrzynki mailowej skarżącej potwierdza bowiem jedynie fakt nadania przedmiotowej korespondencji na skrzynkę milową [...] Sp. z o.o., nie zaś fakt jej doręczenia adresatowi. W ocenie Sądu właściwym dowodem potwierdzającym okoliczność złożenia przez skarżącą drogą elektroniczną przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, mogłoby być urzędowe poświadczenie odbioru, o jakim mowa w przepisie art. 63 § 4 k.p.a., który w rozpoznawanej sprawie mógłby znaleźć zastosowanie per analogiam. Takiego dowodu skarżąca jednak nie zaoferowała. Tymczasem przywołany przepis stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. W przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. Z przepisu tego wynika, że osoba wysyłająca do organu pismo drogą elektroniczną może, ale nie musi, domagać się od tego organu potwierdzenia przyjęcia tego rodzaju przesyłki. Należy jednak zauważyć, że wszelkie ryzyko związane z awarią systemu lub jakąkolwiek inną przeszkodą, która spowodowała, że pismo nie dotarło do organu, obciąża nadawcę. To na nim spoczywa wówczas obowiązek wykazania, że pismo określonej treści zostało doręczone organowi. Dlatego też strona należycie dbająca o swoje interesy winna upewnić się, że wysłane przez nią pismo dotarło do organu i w tym celu zażądać od organu urzędowego poświadczenia odbioru. Wszak samo wysłanie e-maila nie jest równoznaczne z jego dostarczeniem (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12; postanowienie WSA w Krakowie z 28 maja 2014 r., sygn. akt III SAB/Kr 37/09 oraz wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 16/15 i z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 41/15 – dostępne w CBOSA). Skoro więc skarżąca, wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi, nie wykazała za pomocą środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym faktu złożenia przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to należało uznać, że ów wniosek organ otrzymał dopiero wraz z wniesieniem rozpoznawanej skargi na bezczynność, to jest w dniu [...] listopada 2015 r. (kopia potwierdzenia odbioru – k. 13 verte akt sądowych). Tymczasem konstrukcja bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek zakłada, że koniecznym jest najpierw skuteczne doręczenie organowi wniosku, a dopiero w przypadku nieudostępnienia informacji publicznej w terminie o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wywiedzenie skargi do wojewódzkiego sądu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 372/14 – dostępny w CBOSA). Niezależnie jednak od wątpliwości, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej otrzymany przez organ dopiero wraz ze skargą na bezczynność, rodzi obowiązek jego rozpoznania, podkreślić należy, że w niniejszej sprawie Spółka w dniu [...] grudnia 2015 r. – a więc przed upływem 14-dni od dnia otrzymania skargi – bezspornie udzieliła skarżącemu stosownej informacji. W tej sytuacji brak jest podstaw, by uznać, że [...] Sp. z o.o. popadło w niniejszej sprawie w bezczynność. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.