I OSK 2123/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3364/14 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 23 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną. Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2008 r. Z.C. wystąpiła do Wojewody Pomorskiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.P. nieruchomości we Lwowie przy ul. [...] (późniejsza ul. [...]). Pismem z dnia 20 lutego 2008 r. U.B. upoważniła Z.C. do prowadzenia postępowania w jej imieniu. Decyzją z dnia 28 listopada 2012 r. Wojewoda Pomorski odmówił potwierdzenia Z.C. i U.B. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.P. nieruchomości we Lwowie przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zasady potwierdzania prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP reguluje ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Powołując się na treść art. 5 i 6 ww. ustawy Wojewoda Pomorski wskazał, że dostarczone przez wnioskodawczynie dokumenty nie mogą, w jego ocenie, stanowić przekonywującego dowodu na pozostawienie nieruchomości przez poprzedników prawnych nieruchomości poza granicami RP. Uwierzytelniona kopia wyciągu hipotecznego z dnia 22 lipca 1935 r. nie wskazuje na położenie i powierzchnię nieruchomości oraz rodzaj i ilości pozostawionych zabudowań. Plan sytuacyjny z dnia 26 lipca 1935 r. złożony do akt sprawy również nie zawiera danych odnośnie powierzchni i składników nieruchomości. Wojewoda wskazał, że również pozwolenie na budowę oraz plan budowy domu nie przesądzają, że budowa ta została wykonana, albowiem stanowią jedynie potwierdzenie zamierzenia budowlanego, zaś adnotacje o rozpoczęciu i zakończeniu budowy znajdujące się na tym dokumencie, wobec braku opatrzenia ich pieczęcią urzędową nie korzystają z waloru jaki został przypisany dokumentom urzędowym. Wojewoda podniósł ponadto, że Z.C. zeznała, iż nieruchomość została znacjonalizowana. Tym samym w ocenie Wojewody brak jest dokumentów potwierdzających pozostawienie przez M.P. nieruchomości wskazanej we wniosku, a ponadto brak jest dowodów wskazujących, że została ona zmuszona do opuszczenia nieruchomości i Kresów w związku z rozpoczętą wojną. Tymczasem z woli ustawodawcy i wobec stanowiska sądów administracyjnych musi istnieć adekwatny związek pomiędzy opuszczeniem nieruchomości a wybuchem II wojny światowej. Organ wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy Karta repatriacyjna z dnia 12 marca 1957 r., jak i zeznania Z.C. wskazują, że M.P. opuściła nieruchomości we Lwowie w marcu 1957 r., z przyczyn niezwiązanych z wybuchem II wojny światowej. Odwołanie od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 listopada 2012 r. wniosła Z.C.. Decyzją z dnia 23 stycznia 2013 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 listopada 2012 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że osoby, które powróciły do Polski w innym trybie niż na podstawie tzw. Układów republikańskich wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1–4 ww. ustawy oraz umowy polsko-radzieckiej z dnia 15 lutego 1951 r. muszą wykazać, że opuszczenie przez właściciela mienia zabużańskiego nastąpiło na skutek innych okoliczności związanych z II wojną światową oraz, że opuszczenie to nastąpiło pod przymusem ze strony władz radzieckich, jako następstwo działań wojennych i różnych zdarzeń im towarzyszących. Należy przy tym odróżnić zdarzenia będące bezpośrednimi skutkami wojny od tych na które wojna miała wpływ jedynie pośredni. Minister stwierdził, że w postępowaniu opartym o ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. warunkiem koniecznym jest ustalenie tytułu własności nieruchomości na datę jego pozostawienia. Jednocześnie utrata prawa własności nieruchomości na skutek cywilnoprawnego rozporządzenia, czy też w sposób niezależny od działań ówczesnych władz polskich – w tym polityki gospodarczej wprowadzanej przez władze Związku Radzieckiego, uniemożliwia ustalenie prawa do rekompensaty. Minister wskazując na materiał zgromadzony w sprawie wskazał, że M.P. była właścicielką nieruchomości położonej we Lwowie przy ul. [...], jednakże utraciła to prawo przed powrotem do Polski, na skutek nacjonalizacji mienia dokonanej przez władze radzieckie. Fakt ten znajduje potwierdzenie zarówno we wniosku złożonym przez Z.C., jak i w jej zeznaniach, a także w treści odwołania. Tym samym, zdaniem Ministra, nie została spełniona przesłanka z art. 2 ww. ustawy. Jednocześnie, w ocenie Ministra, M.P. nie była zmuszona do opuszczenia byłego terytorium RP na skutek okoliczności związanych z wybuchem II wojny światowej, a w skutek okoliczności o charakterze osobistym i ekonomicznym. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 23 stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z.C. W skardze podniosła, że Minister wydał rozstrzygnięcie jedynie na podstawie błędnie użytego przez skarżącą sformułowania o znacjonalizowaniu nieruchomości. Tymczasem takie sformułowanie wynika z mowy potocznej, zaś w istocie dotyczyło nieprawnego zrabowania domu matki, która nie otrzymała żadnego dokumentu potwierdzającego odebranie jej nieruchomości przez władze radzieckie. Tymczasem dokumenty potwierdzające prawo własności nieruchomości pozostają nadal w posiadaniu skarżącej i w sposób bezsporny wynika z nich, że M.P. była właścicielką, a także, że nieruchomość ta była zabudowana budynkiem mieszkalnym, który w ocenie skarżącej nie nadawał się do nacjonalizacji. Podniosła, że Minister nieprawidłowo przyjął, że M.P. nie była zmuszona do opuszczenia byłego terytorium Polski wskutek wojny, albowiem grabieże i przemoc w stosunku do ludności polskiej były następstwem II wojny światowej. Podniosła, że syn M.P. zaginał w 1943 r. i oczekiwała na informacje o jego losach i dlatego opuszczenie Lwowa było opóźnione. Wskazała również na wywóz krewnych na Syberię, do łagrów, oraz na masowe mordy Polaków, ich aresztowania, a także nierówne, gorsze traktowanie osób narodowości polskiej po II wojnie światowej na tych terenach. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że M.P. była właścicielką nieruchomości położonej we Lwowie przy ul. [...], jednakże w ocenie Ministra opuściła ją z przyczyn osobistych i ekonomicznych, a zatem nie jest możliwe potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez M.P. poza obecnymi granicami RP na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 3364/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 listopada 2012 r., [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Minister Skarbu Państwa wydał w przedmiotowej sprawie orzeczenie nieodpowiadające prawu, naruszające zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i przepisy prawa materialnego. Jak wskazał ten Sąd, istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do prawidłowego zastosowania i zinterpretowania przepisów prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tj. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie dwie kwestie odegrały zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie organów. Organy obu instancji wadliwie, wobec treści uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 11/13 orzekły, że nacjonalizacja mienia M.P. dokonana przez władze radzieckie sama przez się wykluczyła prawo do rekompensaty określone w art. 2 ww. ustawy. Jak zaznaczył WSA w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w uchwale pogląd dotyczący charakteru przyznawanego świadczenia, które zawiera w sobie pewien element odszkodowania z powodu utraty przez repatrianta jego dotychczasowego mienia oraz stanowi szczególne, publicznoprawne prawo majątkowe. Zdaniem NSA prawo do rekompensaty winno zatem wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II wojny światowej jego własność, a który to majątek, w związku z wojną obywatel polski zmuszony był opuścić. W tych warunkach, wymaganie by przedwojenny właściciel nieruchomości położonej na Kresach, w celu otrzymania rekompensaty legitymował się w stosunku do niej tytułem własności, w dacie repatriacji, stanowi w ocenie WSA w Warszawie niczym nieuzasadnioną nadinterpretację przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Kolejnym elementem rozważań organów mających wpływ na odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP było przyjęcie, że M.P. nie była zmuszona do opuszczenia byłego terytorium RP na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. Zdaniem organów powodem opuszczenia przez ww. Lwowa w 1957 r. był brak perspektyw i trudne warunki życia w Związku Radzieckim. Powyższe rozumowanie jest zdaniem Sądu dotknięte wadliwością, bowiem również w przypadku tzw. "dalszej repatriacji" osób narodowości polskiej, które z różnych przyczyn nie skorzystały z prawa do przesiedlenia się na podstawie umów zawartych przed 25 marca 1957 r. (umowa zawarta pomiędzy rządem PRL a rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej, Dz.U. Nr 47, poz. 222) dochodziło do przymusowego przesiedlenia. Jak wskazał Sąd, wiadomym jest, że obywatele polscy opuszczali swoje dotychczasowe miejsce zamieszkania zarówno w czasie wojny, bezpośrednio po jej zakończeniu, jak również w latach późniejszych. Z tych właśnie względów, w ocenie Sądu pierwszej instancji, osoby repatriowane na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. powinny być traktowane na równi z osobami, które powróciły do kraju na mocy układów republikańskich z 1944 r. W każdym z tych przypadków obywatele polscy powinni być traktowani tak samo, bowiem znaleźli się poza granicami obecnego państwa polskiego z przyczyn od siebie niezależnych, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Nie posiadali dotychczasowych nieruchomości, a ich sytuacja była bezspornie wynikiem II wojny światowej. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że orzecznictwie przeważa pogląd, iż dla oceny przymusu opuszczenia byłego terytorium RP bez znaczenia pozostaje jakiego rodzaju był to przymus-represje, prześladowania przybierające formę aresztowań, deportacji czy zesłania na Syberię ale również kolektywizacja czy sam fakt zmiany granic państwa polskiego wprost mają związek ze skutkami II wojny światowej. Przyjąć zatem należy, że przymus zarówno w formie bezpośredniej, jak też wyrażający się oddziaływaniami natury ekonomicznej związany z utratą posiadanego mienia i tym samym zmianą dotychczasowego statusu społecznego winny być traktowane w taki sam sposób (porównaj wyrok NSA: z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1103/13, z dnia 12 marca 2014 r. I OSK 3015/13 i z dnia 8 marca 2013 r. I OSK 1813/11). Sąd pierwszej instancji wskazał wreszcie, że wobec powyższego organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosują powyższe rozważania i orzekną zgodnie z przedstawioną w nich interpretacją. Sąd z uwagi na naruszenie przepisu art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję na podstawie przepisu art. 145 § 1 lit. a/ p.p.s.a. (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa, stawiając w nim dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenia art. 1 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1090 ze zm.) przez niewłaściwą wykładnię przejawiającą się w bezzasadnym uznaniu przez Sąd, iż osoby, o których mowa w art. 1 ust. 2 tej ustawy, powinny być traktowane tak samo jak osoby, które repatriowały się na podstawie umów określonych w art. 1 ust. 1 oraz 1a tej ustawy. Po drugie, naruszenie art. 1 ust. 2 ww. ustawy przez niewłaściwą wykładnię przejawiającą się w bezzasadnym uznaniu przez Sąd, iż osoby repatriowane na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej "automatycznie" spełniają przesłankę zmuszenia do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wskazał Minister Skarbu Państwa w uzasadnieniu, ustawodawca rozszerzając krąg osób uprawnionych do rekompensaty na osoby inne niż repatriowane na podstawie umów wskazanych w art. 1 ust. 1 oraz ust. 1a ww. ustawy, wprowadził dodatkową przesłankę, od której spełnienia uzależnione jest potwierdzenie prawa do rekompensaty. Zdaniem organu za wykładnię contra legem należy uznać taką interpretację art. 1 ust. 2 cyt. ustawy, zgodnie z którą osoba, o której mowa w tym przepisie, powinna być traktowana tak samo jak osoby, które repatriowały się na podstawie umów wskazanych w art. 1 ust. 1 i ust. 1a tej ustawy. Za błędne zdaniem organu uznać należy stanowisko, że sam fakt repatriowania się na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. stanowi spełnienie przesłanki zmuszenia do opuszczenia byłego terytorium. Ponadto Minister Skarbu Państwa zaznaczył, że prawo do rekompensaty wskazanym w art. 1 ust. 2 cyt. ustawy przysługuje wyłącznie, jeżeli opuszczenie nastąpiło na skutek okoliczności związanych z rozpoczętą w 1939 r. Zaznaczył w tym kontekście, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono, iż w stosunku do M.P. stosowany był przymus psychiczny lub fizyczny, chociażby w pośrednim charakterze, ani by była wywierana na nią presja. Zdaniem organu upływ czasu od zakończenia w sprawie oznacza, że doszło do utraty związku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.G. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jej przesłanki określone w art. 18 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie wystąpiły wobec czego granice rozpoznania sprawy zakreślały zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione . Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 1 ust. 1 i 1a oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Normy zawarte w art. 1 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. zawierają katalog umów międzynarodowych, które były podstawą opuszczenia nieruchomości na terenie byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 1 ust. 2 ww. ustawy rozszerza katalog osób uprawnionych do otrzymania rekompensaty pod warunkiem, że spełnione zostały obydwie wymienione w nim przesłanki. Osoba ubiegająca się o prawo do rekompensaty powinna zostać zmuszona do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej a opuszczenie musi nastąpić na skutek okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zatem rozstrzygnięcie kwestii czy właścicielka nieruchomości została "zmuszona" do jej opuszczenia i czy opuściła te tereny na skutek okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na to, że M.P. nie skorzystała z możliwości powrotu do Polski w trakcie tzw. pierwszej repatriacji, nie chciała bowiem pozostawić swojego domu i liczyła na normalną egzystencję w ZSRR. Powodem zaś opuszczenia Lwowa w 1957 r. był brak perspektyw i trudne warunki życia. Należy w tej sytuacji zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że dla oceny sytuacji osoby pozostawiającej mienie poza obecnymi granicami bez znaczenia pozostaje rodzaj zastosowanego wobec niej przymusu. "Zmuszenie" może bowiem być niekiedy dokonywane przez represje ekonomiczne. Rozważania organu w tym zakresie są jednak nazbyt lakoniczne i nie wzięto m.in. pod uwagę, że nieruchomość M.P. została znacjonalizowana. Organ powinien zatem wyjaśnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy czy "brak perspektyw i trudne warunki życia" w ZSRR były wynikiem zindywidualizowanej represji ekonomicznej pozostającej w adekwatnym związku z okolicznościami II wojny światowej szeroko nakreślonymi w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 11/13. Za spełnioną uznać należy natomiast drugą z przesłanek wskazanych w art. 1 ust. 2 ww. ustawy dotyczącą związku okoliczności zmuszających M.P. do opuszczenia nieruchomości z wybuchem II wojny światowej. Jej sytuacja uległa, m.in. w wyniku zmiany granic związanych z tym wydarzeniem, radykalnej zmianie. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione orzekł jak w sentencji.