I OSK 1813/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 310/11 w sprawie ze skargi M. M., R. M., P. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. znak [...], 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżących M. M., R. M. i P. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za pierwszą instancję, 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz P. M. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 1813/11 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M. M., R. M. i P. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia 23 grudnia 1988 r. L. M. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości P., powiat [...], woj. [...]. Analogiczny wniosek złożyli następnie M. M., R. M., M. M., M. A., E. M., L. M., P. M. oraz J. M. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia na rzecz wnioskodawców prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ stwierdził, że nie można uznać, iż J. M. opuścił byłe terytorium RP w związku z II wojną światową, co oznacza, że nie został spełniony konieczny warunek określony w art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Organ ustalił, że J. M. repatriował się na obecne terytorium RP w dniu 2 kwietnia 1958 r. wraz z żoną W. oraz synem L. na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej. Z zeznań świadków wynika, że gospodarstwo J. M. zostało przejęte przez kołchoz. Główną zaś przyczyną repatriacji rodziny M. była postępująca kolektywizacja i związane z tym represje władz sowieckich oraz bieda. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli P. M., M. M. oraz R. M. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że nie wszystkie repatriacje, w tym także mające miejsce po zakończeniu II wojny światowej, mieszczą się w dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy o prawie do rekompensaty. W ocenie organu II instancji wyjazd J. M. nie był następstwem zmuszenia rodziny M. do opuszczenia byłych terenów RP, o czym stanowi art. 1 ust. 2 ustawy. Z akt sprawy wynika, że przyczyną późniejszego opuszczenia byłych terenów RP przez J. M. były trudności administracyjne ze strony ówczesnych władz radzieckich uniemożliwiające wyjazd na obecne terytorium RP, bieda oraz przejęcie na rzecz państwa gospodarstwa rolnego, którego był właścicielem. Taki przypadek, zdaniem Ministra Skarbu Państwa, nie jest objęty zakresem art. 1 ust. 2 ustawy o prawie do rekompensaty. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, nie można również uznać spełnienia przez J. M. podstawowej przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty, tj. pozostawienia poza obecnym obszarem Państwa Polskiego mienia nieruchomego. Przed repatriacją rodziny M. w 1958 r. przedmiotowa nieruchomość została w 1952 r. znacjonalizowana przez władze radzieckie i przekazana na rzecz kołchozu. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. M., R. M. i P. M. W ich ocenie organ nie ustalił jednoznacznie, czy fakt późniejszego opuszczenia terytorium RP przez J. M. wynikał bezpośrednio, czy pośrednio z wojny rozpoczętej w 1939 r. Zdaniem skarżących opóźnienie wyjazdu było spowodowane utrudnieniami ze strony władz [...], wiekiem dzieci (od 2 do 12 lat) i odbywaniem przez J. M. obowiązkowej przymusowej służby wojskowej w okresie od 1955 r. do 1958 r. Podkreślili, że J. M. i jego rodzina mieli status repatriantów. Przy tym nie sprzedał on nieruchomości, lecz został zmuszony, pod groźbą sankcji ze strony władz sowieckich, wnieść swoją własność do kołchozu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że J. M. powrócił do Polski w dniu 2 kwietnia 1958 r. w ramach akcji repatriacyjnej, której podstawą prawną była umowa międzynarodowa z dnia 25 marca 1957 r., zawarta pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz.U. Nr 47 poz. 222). Umowa ta w art. 8 przewidywała, że osoby wyjeżdżające ze Związku Radzieckiego mogły wywieźć należące do nich mienie osobistego użytku i przedmioty niezbędne do wykonywania zawodu, mogły też rozporządzić mieniem według swego uznania, na przykład poprzez zbycie nieruchomości (należących do nich domów, budynków), jak również mogły wpłacać swoje środki pieniężne do Państwowego Banku ZSRR ze zleceniem przekazania ich na swój rachunek w Narodowym Banku Polskim. W związku z tym, że umowa ta stwarzała repatriantom możliwość rozporządzenia mieniem i nie zawierała zobowiązania Państwa Polskiego do wypłaty im ekwiwalentu, nie została ona objęta dyspozycją ani art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.), nie wymieniał jej przepis art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46, poz. 543 ze zm.), ani też nie wskazywał jej art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 39), które to ustawy poprzednio regulowały problematykę tzw. mienia zabużańskiego. Z tego samego powodu umowa ta również nie została wymieniona w obecnie obowiązującej ustawie o prawie do rekompensaty. Biorąc zatem pod uwagę, że umowa ta nie mieści się w katalogu umów i układów enumeratywnie wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1-4 powołanej ustawy, organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie jedynie przepis art. 1 ust. 2 ww. ustawy, stanowiący o tym, że art. 1 ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu fakt repatriowania w trybie powołanej umowy z dnia 25 marca 1957 r. może mieścić się w zakresie art. 1 ust. 2 ustawy o prawie do rekompensaty. Sąd podniósł następnie, że przepis ten nie precyzuje, co należy uważać za wspomniane w nim "zmuszanie". Trzeba zatem uznać, że przymus, pod którego wpływem działali obywatele polscy opuszczający terytorium byłej Rzeczypospolitej Polskiej, może mieć różny charakter (np. przymus bezpośredni, ekonomiczny, uzasadniona obawa o własne lub najbliższych zdrowie i życie itp.). Przy czym przymus ten musi pozostawać w bezpośrednim i adekwatnym związku przyczynowo-skutkowym z wojną rozpoczętą w 1939 r. Konkretna przyczyna, skutkująca przymusowym opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez właściciela nieruchomości, powinna powstać jako następstwo działań wojennych i różnych zdarzeń im towarzyszących, jak np. deportacje ludności polskiej, aresztowania, zsyłka na Syberię, czy pobór do wojska. Nie wszystkie repatriacje zatem, w tym mające miejsce po zakończeniu II wojny światowej, mieszczą się w dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy o prawie do rekompensaty. Należy więc odróżnić zdarzenia będące bezpośrednimi skutkami wojny, których dotyczy art. 1 ustawy, od tych zdarzeń, na które wojna miała wpływ jedynie pośredni. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby taka przymusowa sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wręcz przeciwnie, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że przyczyną repatriacji rodziny M. była postępująca kolektywizacja i związane z tym represje władz sowieckich oraz bieda. W ocenie Sądu fakt późniejszego opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez J. M. w 1958 r. nie pozostaje w związku przyczynowym z okolicznościami wynikającymi bezpośrednio z wojny rozpoczętej w 1939 r. Zatem nie została spełniona podstawowa przesłanka prawa do rekompensaty, tj. opuszczenie byłego terytorium Polski na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. Wobec powyższego włączenie mienia do kołchozu ma w sprawie drugorzędne znaczenie, ponieważ nie została spełniona podstawowa przesłanka dopuszczalności przyznania prawa do rekompensaty. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. skargę kasacyjną wniósł P. M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na przyjęciu, że prawo do rekompensaty nie przysługuje osobom repatriowanym, które na skutek decyzji politycznych podjętych w związku z działaniami wojennymi utraciły prawo własności do majątku nieruchomego pozostawionego na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Państwo Polskie zobowiązało się w tzw. układach republikańskich z 1944 r. do zapłaty ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą. Umowa z dnia 25 marca 1957 r. pomiędzy Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej jest umową regulującą dalszą repatriację i stanowi przedłużenie umów poprzednich, tj. układów republikańskich. Z tych względów osoby repatriowane na podstawie ww. umowy powinny być traktowane na równi z osobami, które powróciły do kraju na podstawie układów republikańskich z 1944 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, w ślad za organami, dokonał w niniejszej sprawie błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, w szczególności art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Uprawnienie przyznane tą ustawą przysługuje co do zasady osobom, które opuściły byłe terytorium RP w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na podstawie aktów wskazanych w art. 1 ust. 1 pkt 1–3, czyli tzw. układów republikańskich z września 1944 r., umowy z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej RP i Rządem ZSRR (pkt 4), a także w ust. 1a – czyli umowy polsko-radzieckiej zawartej w 1951 r. Wskazane wyżej przepisy nie wyczerpują jednak zakresu podmiotowego prawa do rekompensaty. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy przyznał bowiem to prawo również osobom, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W badanej sprawie nie jest sporne to, że taką "inną okoliczność" stanowi repatriacja dokonana na podstawie umowy pomiędzy Rządem PRL a Rządem ZSRR z dnia 25 marca 1957 r. w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz.U. Nr 47, poz. 222). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela wywód Sądu I instancji, że fakt repatriowania w trybie powołanej umowy może mieścić się w zakresie art. 1 ust. 2 ustawy o prawie do rekompensaty. Oczywiste jest przecież, że na skutek zmian granic państwa obywatele polscy opuszczali byłe terytorium RP, pozostawiając tam swój majątek, nie tylko w pierwszych latach po zakończeniu wojny, lecz również w okresie późniejszym. W orzecznictwie sądowym nie kwestionuje się również tezy, że umowa o tzw. dalszej repatriacji z dnia 25 marca 1957 r. była niejako "kontynuacją" układów republikańskich z 1944 r., a zatem nie ma jakichkolwiek podstaw do różnicowania sytuacji prawnej osób przesiedlonych na podstawie tych umów (por. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1388/11, wyrok NSA z dnia 25 lipca 2007 r., I OSK 1252/06, uchwała SN z dnia 30 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 1/90, OSNC 1990/10-11/129). Innymi słowy, osoby, które powróciły do Polski w nowych granicach na podstawie umowy z 1957 r., powinny być traktowane tak samo jak osoby, które podlegały repatriacji na podstawie układów republikańskich (por. np. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1173/06). Okolicznością sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast spełnienie przesłanki przyznania stronie prawa do rekompensaty, określonej w art. 1 ust. 2 ustawy. Sąd I instancji podzielił bowiem stanowisko organów, że J. M. – właściciel 19-hektarowego gospodarstwa rolnego – opuścił byłe terytorium RP bez związku przyczynowego z okolicznościami wynikającymi bezpośrednio z wojny rozpoczętej w 1939 r. Bezpośrednią bowiem przyczyną wyjazdu J. M. i jego rodziny były kolektywizacja, represje władz rosyjskich i bieda. Oceny takiej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Skoro bowiem bezpośrednią przyczyną opuszczenia przez J. M. byłych terenów RP i dotychczasowego miejsca zamieszkania były represje władz rosyjskich i kolektywizacja, to nie sposób okoliczności tych wprost nie powiązać ze skutkami wywołanymi II wojną światową. To przecież jej bezpośrednim skutkiem była zmiana granic Państwa Polskiego sprzed 1939 r. To właśnie w wyniku okoliczności spowodowanych wojną gospodarstwo J. M. zostało znacjonalizowane, a on i jego rodzina znaleźli się w biedzie i poddawani zostali szykanom ówczesnych władz [...] Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. Fakt, że repatriacja miała miejsce 13 lat po wojnie nie ma w tej sprawie znaczenia. Skoro po znacjonalizowaniu gospodarstwa w 1952 r. J. M. i jego rodzina zmuszeni byli pracować w kołchozie i w wyniku szykan nie mogli wyjechać wcześniej, to uczynili to dopiero po podpisaniu umowy z dnia 25 marca 1957 r., gdy tylko zaistniała ku temu możliwość. Znamienne jest, że Sąd I instancji nie neguje przesłanki "przymusu" opuszczenia miejsca dotychczasowego zamieszkania, podnosząc, że może to być przymus nie tylko bezpośredni, ale również ekonomiczny, jak również może to być obawa o własne lub najbliższych zdrowie, itp. Skoro zaś ani organy, ani Sąd I instancji nie zakwestionowały ustaleń (a wręcz same je przyjęły do podstawy rozstrzygnięcia), że przyczyną repatriacji była kolektywizacja i represje władz sowieckich, to nie sposób zrozumieć dalszej konstatacji, że przymus ten nie wiązał się z okolicznościami związanymi z wojną. Nie ulega przecież żadnej wątpliwości, że przymusowa repatriacja z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli polskich związana była z wojną rozpoczętą w 1939 r. i wiadome jest, że obywatele polscy opuszczali swoje dotychczasowe miejsca zamieszkania w czasie wojny, tuż po niej i dalej w latach późniejszych. W niniejszej sprawie taka właśnie inna okoliczność miała miejsce. J. M., jak wynika z akt sprawy, wyjaśnień skarżących i zeznań świadków, zmuszony był opuścić dotychczasowe miejsce pobytu i uczynił to na podstawie umowy z 1957 r. Oczywiste jest, że gdyby nie wojna rozpoczęta w 1939 r., nie znalazłby się w takiej sytuacji. Skutkiem wojny 1939 r. było nie tylko to, że musiał on z rodziną opuścić byłe terytorium RP, ale także i to, że jego mienie zostało znacjonalizowane. W jego sytuacji prawa, które miała zapewniać umowa z 1957 r. były iluzoryczne, albowiem wcześniej pozbawiono go możliwości rozporządzania swoim mieniem wg własnego uznania, jako że mienia już nie posiadał. Również z tego powodu, tj. nieposiadania już nieruchomości w dacie repatriacji, nie można pozbawiać skarżących prawa do rekompensaty. Osoby, które opuszczały swoje mienie na podstawie aktów wymienionych w art. 1 ust. 1 i 1a w rezultacie zostały go pozbawione z przyczyn przez siebie niezawinionych i w takiej samej sytuacji był J. M., który repatriował się na skutek innych okoliczności. On także nie posiadał mienia, tyle, że został go pozbawiony na skutek działań obcego państwa. Sytuacja prawna repatriantów była zatem taka sama. Tymczasem w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wyrażonej w nim zasady również nie ma żadnych podstaw do tego, aby różnicować obywateli w ubieganiu się przez nich o przyznanie słusznie należnych im praw (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 341/09). Mając zatem na uwadze, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.