II GSK 2606/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2393/14 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od S. W. na rzecz Komendanta Głównego Policji 280 zł (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 25 marca 2015 r. sygn. VI SA/Wa 2393/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi S. W. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 19 marca 2014 r. S. W. złożył wniosek o wpisanie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, do którego załączył m. in.: orzeczenie lekarskie nr [...] z [...] marca 2014 r., orzeczenie psychologiczne nr [...] z [...] marca 2014 r., a także kserokopie świadectw Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o ukończeniu Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej i Szkoły Chorążych Milicji Obywatelskiej oraz zaświadczeń o ukończeniu w Policji kursów doskonalenia zawodowego. Dokonując oceny powyższych dokumentów pod względem formalnoprawnym Podlaski Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że złożone przez stronę świadectwo ukończenia szkół: Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej oraz Chorążych Milicji Obywatelskiej, a także zaświadczenia o ukończeniu w Policji kursów doskonalenia zawodowego i odbytego szkolenia w tej formacji, nie potwierdzają posiadania przez stronę specjalistycznego przygotowania, o którym mowa w art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia. Z tego też względu, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. ww. organ odmówił wpisu skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Strona wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Policji, zarzucając decyzji organu I instancji obrazę obowiązujących przepisów prawa, poprzez przyjęcie, iż świadectwa ukończenia Szkoły Podoficerskiej oraz Chorążych Milicji Obywatelskiej nie potwierdzają posiadania przez skarżącego specjalistycznego przygotowania, w myśl art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, że świadectwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o ukończeniu przez stronę Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej i Szkoły Chorążych Milicji Obywatelskiej oraz zaświadczenia o ukończeniu kursów doskonalenia zawodowego i szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego, nie spełniają niezbędnych wymogów do uznania ich za dokumenty potwierdzające uprawnienia niezbędne do dokonania wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, bowiem nie stanowią dokumentu, o którym mowa w art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia (nie są dyplomami ani zaświadczeniami o ukończeniu kursu organizowanego przez ośrodki szkolenia Policji oraz inne służby państwowe wymienione w tej ustawie lub realizowanego zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 68a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W ocenie Komendanta Głównego Policji dokumenty przedstawione przez stronę nie dotyczyły także kursów prowadzonych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 68c ust. 1 ustawy o systemie oświaty, tj. rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 3 lutego 2006 r. w sprawie uzyskiwania i uzupełniania przez osoby dorosłe wiedzy ogólnej, umiejętności i kwalifikacji zawodowych w formach pozaszkolnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 31, poz. 216), jak również nie stanowią świadectw ukończenia szkolenia lub kursu prowadzonego przez uczelnię lub służbę więzienną. Nie są ponadto świadectwami ukończenia uczelni bądź szkoły oficerskiej lub podoficerskiej Policji albo Straży Granicznej. Komendant Główny Policji wskazał, że mimo tego, iż przepisy ustawy o Policji uznały funkcjonariuszy MO za funkcjonariuszy Policji oraz ukończone przez nich kursy i szkolenia bez konieczności ich powtarzania w nowo powołanej formacji, to przepisy ustawy o ochronie osób i mienia wprost wskazują na konieczność ukończenia szkolenia lub kursu organizowanych przez szkoły m. in. Policji, jako warunku potwierdzającego posiadanie wymaganych kwalifikacji. Przepisy tej ustawy nie zawierają ogólnego odniesienia do szkół resortu spraw wewnętrznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. W. zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 26 ust. 3 pkt 8 oraz art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżone decyzje organów Policji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy przedłożone przez skarżącego dokumenty w postaci świadectw ukończenia Szkół: Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej oraz Chorążych Milicji Obywatelskiej, a także zaświadczenia o ukończeniu w Policji kursów doskonalenia zawodowego oraz odbytego szkolenia w tej formacji, potwierdzają posiadanie przez skarżącego przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia - w rozumieniu art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. nr 145, poz. 1221 ze zm). W ocenie Sądu I instancji, poczynione w tym zakresie przez organ odwoławczy ustalenia uznać należy za niewystarczające, gdyż stanowisko Komendanta Głównego Policji jest na tyle ogólnikowe, że sprowadza się do powołania obowiązujących przepisów oraz dokonania ich literalnej wykładni, w konsekwencji czego organ doszedł do wniosku, że dla dokonania wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie można utożsamić szkoły Policji z jej poprzedniczką prawną, jaką była Milicja Obywatelska. WSA podkreślił, że w ocenie skarżącego przy dokonywaniu wykładni art. 26 ust. 3 pkt 8 tej ustawy o ochronie osób i mienia, niezbędne było odwołanie się do przepisów ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2011 r. Nr 287 poz.1687 ze zm.), w tym do treści art. 149, art. 150 i art. 153. Zgodnie z przytoczonymi regulacjami, z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stali się policjantami (art. 149 ust. 1), natomiast dotychczasowi funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej lub Służby Bezpieczeństwa, którzy podjęli służbę w Policji albo zostali zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, zachowali odpowiednio ciągłość służby lub zatrudnienia (art. 150 ust. 1). Ponadto, stosownie do art. 153 tej ustawy: "Ilekroć w przepisach prawa jest mowa o Milicji Obywatelskiej i funkcjonariuszach Milicji Obywatelskiej, należy przez to rozumieć Policję i policjantów". Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie powyższe przepisy mają istotne znaczenie dla dokonania prawidłowej wykładni przepisów ustawy o ochronie osób i mienia. W szczególności, nie może być przyjęte jako przekonywujące stwierdzenie organu odwoławczego, że uznanie przepisami ustawy o Policji funkcjonariuszy MO za funkcjonariuszy nowotworzonej formacji, niczego w tej kwestii nie zmienia, biorąc pod uwagę, że ustawa o ochronie osób i mienia nie odwołuje się wprost do ustawy o Policji. WSA stwierdził, że właśnie z uwagi na fakt, iż w ustawie o ochronie osób i mienia brak jest legalnej definicji pojęcia "policja", w sytuacji gdy ww. ustawa w swojej treści jednocześnie tym pojęciem się posługuje, w celu prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy pod względem właściwej normy prawnej, niezbędne jest sięgnięcie do treści regulacji ustawy o Policji. Sąd I instancji podkreślił, że art. 153 oraz inne powołane wyżej przepisy ustawy o Policji, w odniesieniu do organów oraz funkcjonariuszy MO realizują zasadę kontynuacji tej formacji w nowych strukturach Policji, a nie ich dyskontynuacji. Powyższe oznacza, że nabyte uprzednio uprawnienia tych funkcjonariuszy, w tym zaświadczenia o ich posiadaniu (w szczególności odbyciu specjalistycznych kursów oraz szkoleń) nie tylko zachowały swoją aktualność w ramach służby w organach Policji, ale także ustawodawca rozstrzygnął w ten sposób o ich zastosowalności dla innych celów – zapisanych w przepisach prawa, chyba że odrębny przepis stanowiłby inaczej. Takiej normy (wyłączającej w szczególności zakres działania art. 153 ustawy o Policji) nie zawiera ustawa o ochronie osób i mienia. Sąd meriti uznał, że organ powinien rozważyć czy wykształcenie skarżącego, które uprawniało go do dalszego pełnienia służby już w szeregach Policji, nie jest wystarczające do wykonywania zawodu pracownika ochrony fizycznej i czy odmowa wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie prowadzi do ograniczenia konstytucyjnej zasady wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz miejsca pracy. W ocenie Sądu I instancji, nie jest ponadto przekonywujący argument organu, że gdyby celem ustawodawcy było przyznanie uprawnień wynikających z przepisu art. 26 ust. 7 pkt. 2 ustawy o ochronie osób i mienia absolwentom szkół podoficerskich resortu spraw wewnętrznych, to wynikałoby to wprost z ustawy. Zauważyć bowiem trzeba, że ustawa odnosi się do aktualnego stanu prawnego i posługuje się obecną nomenklaturą. Zdaniem WSA, w badanej sprawie organ winien był dokonać wykładni powołanych przepisów ustawy o ochronie osób i mienia w sposób całościowy, z uwzględnieniem wszystkich rodzajów wykładni, mając na uwadze nie tylko fakt ukończenia przez skarżącego szkoły podoficerskiej w S. w ramach istniejącej wówczas MO, ale także jego wieloletniej służby w Policji, a tym samym posiadania odpowiedniego przygotowania teoretycznego i praktycznego w charakterze kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej. Skargę kasacyjną do powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zarzucając: 1/ w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia, przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że legitymowanie się przez skarżącego świadectwem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o ukończeniu Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej i Szkoły Chorążych Milicji Obywatelskiej oraz zaświadczeniami o ukończeniu w Policji kursów doskonalenia zawodowego jest wystarczające i potwierdza posiadanie przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomości przepisów prawa związanych z ochroną osób i mienia, stosownie do wymagań przewidzianych obowiązującymi od 1 stycznia 2014 r. przepisami ustawy o ochronie osób i mienia; 2/ w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedstawione przez skarżącego świadectwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o ukończeniu Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej i Szkoły Chorążych Milicji Obywatelskiej oraz zaświadczenia o ukończeniu w Policji kursów doskonalenia zawodowego spełniają wymogi dokumentów potwierdzających przygotowanie teoretyczne i praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia; 3/ w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że organy Policji "ogólnikowo" i "sygnalnie" ustosunkowały się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna Komendanta Głównego Policji zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom, jakie stawia przed tym środkiem zaskarżenia ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ postawione w niej zarzuty nie zostały skonstruowane dostatecznie starannie. Mimo tej niedoskonałości, nadawały się do rozstrzygnięcia w związku z treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, a więc zarzut wymieniony w punkcie 3 osnowy skargi kasacyjnej. Odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przypomnieć trzeba, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Przez "wpływ", należy natomiast rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09 - treść tego wyroku i innych przywołanych w niniejszym uzasadnieniu dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.qov.pl/). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (p. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11). Uznając powyższy zarzut za trafnie podważający prawidłowość zaskarżonego wyroku, dla przejrzystości wywodu niezbędne jest uszeregowanie zdarzeń zaistniałych w sprawie, istotnych z punktu końcowego jego efektu. S. W. ubiegając się w marcu 2014 r. o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony, na potwierdzenie spełnienia wymogu określonego w art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia przedstawił: świadectwa ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej i Szkoły Chorążych Milicji Obywatelskiej oraz zaświadczenia o ukończeniu kursów doskonalenia zawodowego i szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego Policji. Organy Policji odmówiły skarżącemu dokonania przedmiotowego wpisu stwierdzając, iż powyższe dokumenty nie mogą być uznane za potwierdzające, że S. W. posiada przygotowanie teoretyczne i praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia (art. 26 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia - tj. Dz. U. z 2014, poz. 1099). Sąd I instancji, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co oznacza, że uchylenie decyzji nastąpiło z powodu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Według WSA, organy obu instancji niedokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, w następstwie, czego wydały rozstrzygnięcia naruszające zasadę swobodnej oceny dowodów, a także niewłaściwie uzasadniły decyzje zarówno pod względem faktycznym i prawnym. Według Sądu I instancji, interpretacja art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia wymaga dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych i prawnych, prowadzących do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy szkoła ukończona przez skarżącego (Szkoła Podoficerska Milicji Obywatelskiej w S.), nie jest w istocie rzeczy szkołą, która obecnie funkcjonuje jako Szkoła Policji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w tym miejscu, że pomimo, iż uchylenie decyzji organów obu instancji nastąpiło wyłącznie z powodów proceduralnych, Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że Komendant Główny Policji - bazując jedynie na wykładni literalnej art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia - naruszył ten przepis przez błędną jego interpretację. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe powoduje, że dokonana przez WSA w Warszawie kontrola w zakresie oceny poprawności stosowania przez organy przepisów prawa jest niejasna. Odnosząc się natomiast do sformułowanych przez Sąd I instancji zarzutów wobec organu w zestawieniu z treścią rozważań zawartych w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji, wypada stwierdzić, że zdają się one całkowicie abstrahować od przedstawionej przez organ argumentacji i wynikających z niej wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzucając organom administracyjnym naruszenie przywołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, w istocie umknęło Sądowi I instancji, iż organy Policji w podjętych rozstrzygnięciach jasno wyraziły, swoje stanowisko, co do wykładni przepisu art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r. Uznały bowiem, iż przepis ten należy wykładać ściśle oraz podkreśliły, że brak jest usprawiedliwionych podstaw do odstąpienia od wykładni językowej tego uregulowania z powodów podanych w decyzji. W podsumowaniu swoich rozważań, odnośnie do dokumentów załączonych przez stronę do wniosku organy stwierdziły, że świadectwo ukończenia Szkoły Podoficerskiej MO i Szkoły Chorążych MO nie jest dyplomem lub świadectwem szkoły podoficerskiej Policji, o jakim mowa ww. przepisie. Należy podkreślić, że także w odniesieniu do przedłożonych przez stronę zaświadczeń o ukończeniu szkolenia i kursów w ramach doskonalenia zawodowego Policji, organy orzekające w sprawie wyraziły kategoryczny pogląd o braku możliwości uznania tych dokumentów, za potwierdzające spełnienie przesłanek z art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia. W efekcie, organy orzekające w sprawie uznały, że niepotwierdzenie spełnienia przez S. W. wymogu określonego w art. 26 ust. 3 pkt 8 ww. ustawy, obligowało do wydania decyzji o odmowie wpisu skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanym postępowaniu nie da się podzielić tezy Sądu I instancji, która naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. łączy z niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, niewłaściwym rozpatrzeniem przez organ całokształtu zebranego materiału dowodowego i naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Wypada zauważyć, że zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. odpowiada (również) obowiązek organu unikania ogólnikowych sformułowań. Jednakże, co trzeba zaakcentować, tego rodzaju wypowiedzi organu nie znajdujemy w zaskarżonej decyzji. Nie można zgodzić się z poglądem WSA w Warszawie, że organy orzekające w sprawie rozstrzygnęły problem zakwalifikowania przedstawionych przez skarżącego świadectw ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej i Chorążych Milicji Obywatelskiej, dokonując pobieżnej, wyłącznie gramatycznej wykładni przepisów ustawy o ochronie osób i mienia. Przeciwnie, jak już powiedziano, organ wyraźnie przedstawił swoje stanowisko w powyższej kwestii oraz je umotywował. Należy również zauważyć, że organy Policji ustosunkowały się do argumentów skarżącego podniesionych w aspekcie wykładni art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia wskazując powody, dla jakich uznały je za niezasadne. Według sądu kasacyjnego, wbrew zarzutom Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania art. 29 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia zgodnie, z którym (w brzmieniu adekwatnym dla potrzeb sprawy) odmowa wpisu na listę następuje w formie decyzji administracyjnej właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, w przypadku, gdy pracownik ochrony fizycznej nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 26 ust. 3 ww. ustawy. To stanowisko organu powinno zostać ocenione przez Sąd I instancji podczas wykonywanej przez niego działalności kontrolnej w zakresie stosowania prawa przez organy administracyjne. Należy natomiast stwierdzić, że Sąd I instancji w istocie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Przy czym nie chodzi tu o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w zastępstwie organu, ale ocenę prawidłowości stanowiska organu, jak już powiedziano, wyrażonego w sposób jasny i czytelny. Wypada bowiem podkreślić, że dokonując kontroli sądowoadministracyjnej (w granicach kryterium legalności), Sąd I instancji poddaje wartościowaniu oceny wyrażane przez organ, jak również wyraża własne oceny w przedmiocie obowiązujących norm i ich wykładni. Tymczasem, na gruncie niniejszej sprawy, WSA w Warszawie nie zajął w zaskarżonym wyroku jednoznacznego stanowiska (a powinien to uczynić), czy prawidłowe jest stanowisko organu, że przedstawione przez skarżącego świadectwa ukończenia Szkoły Podoficerskiej Milicji Obywatelskiej i Szkoły Chorążych Milicji Obywatelskiej nie stanowią dokumentu potwierdzającego spełnienie wymogu określonego w art. 26 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r. Ponadto trzeba podkreślić, że Sąd I instancji nie zajął merytorycznego stanowiska również w odniesieniu do zaświadczeń o ukończeniu przez skarżącego kursów i szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego Policji. WSA powinien wyrazić swoje stanowisko także w odniesieniu do tych dokumentów, gdyż organ wywiódł, że w jego ocenie powyższe zaświadczenia nie potwierdzają, aby skarżący spełnił wymóg określony w art. 26 ust. 3 pkt 8 ww. ustawy, co w rezultacie stanowiło powód odmowy wpisu skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony. Wobec uwzględnienia wskazanego wyżej zarzutu procesowego, ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest przedwczesna. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przesądzając o zasadności twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu, co do rozumienia art. 26 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r., a także, co do tego, że zaświadczenia o ukończeniu w Policji kursów doskonalenia zawodowego i odbytego szkolenia w tej formacji nie są dokumentami wymienionymi w ww. art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie, konieczne było uchylenie wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Kwestia pełnej wykładni wskazanego przepisu wymaga bowiem oceny na poziomie Sądu pierwszej instancji, ponieważ kontrolowany aktualnie wyrok nie zawiera stosownego odniesienia się w tej materii. Rozstrzygnięcie tej kwestii w postępowaniu kasacyjnym mogłoby natomiast stanowić ingerencję w zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego. Należy przy tym zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny wyrażając (powoływane przez Sąd I instancji) stanowisko odnośnie do wolności wykonywania zawodu, konsekwentnie w swoich orzeczeniach stwierdzał, że wolność ta nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja w art. 65 ust.1 zd. drugie wyraźnie upoważnia do ustanawiania wyjątków od tej wolności, które muszą być określane w drodze ustawy. TK niejednokrotnie też wyrażał pogląd, że określenie warunków wykonywania zawodu lub czynności zawodowych należy do spraw o fundamentalnym znaczeniu z punktu widzenia wolności wykonywania zawodu. Sprawy te muszą być unormowane w ustawie i nie mogą być przekazywane do unormowania w drodze rozporządzenia. Ustawa, uzależniając wykonywanie określonych czynności zawodowych od wymogu posiadania odpowiednich kwalifikacji, musi sprecyzować bliżej wymagania dotyczące tych kwalifikacji tak, aby jej adresaci mogli ustalić na podstawie jej przepisów czy mogą dokonywać takich czynności. Sprecyzowanie w ustawie wymogu posiadania odpowiednich kwalifikacji oznacza m.in. konieczność rozstrzygnięcia przez ustawodawcę kwestii, czy wymóg ten polega na uzyskaniu odpowiednich dyplomów wydawanych przez szkoły wyższe, czy też istnieje również możliwość stwierdzenia tych kwalifikacji w drodze specjalnego egzaminu. Trybunał Konstytucyjny zwracał także uwagę na fakt, że ustawodawca ma szerszy zakres swobody regulacyjnej przy stanowieniu regulacji dotyczących wolności i praw ekonomicznych niż przy stanowieniu regulacji dotyczących wolności i praw osobistych i politycznych. Ustawodawca może w szczególności ustanawiać ograniczenia wolności wykonywania zawodu niezbędne dla realizacji innych wartości konstytucyjnych, a także zmieniać te ograniczenia, dostosowując je do zmian w zakresie wiedzy naukowej i technicznej w danej dziedzinie, tak aby zapewnić, tam gdzie jest to niezbędne, aby osoby wykonujące dany zawód kierowały się najnowszą wiedzą naukową i techniczną (por. przykładowo wyrok TK z 5 grudnia 2007 r. sygn. akt K 36/06 oraz powołane tam orzecznictwo - opublikowany w systemie informacji LEX). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do wymogu zawartego w art. 190 p.p.s.a., uwzględni wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność przedmiotowej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) postanowiono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.