I SA/Wa 2916/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Iwona Maciejuk Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik Gminy N. decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r, nr [...] przejął bez odszkodowania na własność Skarbu Państwa nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], położoną we wsi G., stanowiącą własność spadkobierców F. M. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowiły przepisy art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji wystąpiła J. M. ( spadkobierczyni F. M.) . Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] stwierdził, że ww. orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1976 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, z przyczyn określonych w art. 156 § 2 kpa. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] uchylił wskazaną powyżej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie i przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). F. M., jako repatriant, na podstawie dokumentu nadania ziemi z dnia [...] stycznia 1950 r., nr [...], wydanego przez Powiatową Radę Narodową w B., otrzymał nadział ziemi o obszarze [...] ha, wraz zabudowaniami oraz inwentarzem we wsi B., gmina D. (obecnie gmina N.). Po śmierci F. M. prowadzeniem gospodarstwa zajmowała się jego żona K. M. wspólnie z dziećmi. Z uwagi na to, że po śmierci tej ostatniej osoby grunt przedmiotowej nieruchomości leżał odłogiem, pismem z dnia 22 marca 1976 r. Naczelnik Gminy N. poinformował spadkobierców o wszczęciu postępowania dotyczącego przejęcia tej nieruchomości oraz wezwał ich do złożenia wyjaśnień. W konsekwencji braku odpowiedzi wydał kwestionowaną w trybie nadzorczym decyzję . W ocenie organu I instancji nie doszło do rażącego naruszenia przepisu, zawierającego definicję gospodarstwa, które mogło być przejęte. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowe gospodarstwo spełniało wszystkie przesłanki konieczne do uznania gospodarstwa za opuszczone. Przy czym rozstrzygając sprawę Wojewoda nie wziął pod uwagę zeznań świadków, wskazanych przez wnioskodawczynię. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie powiadomienia przez Gminę wszystkich spadkobierców, podczas podejmowania decyzji o przejęciu przedmiotowej działki organ wskazał, że zarzut ten może być ewentualnie rozpatrywany w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. J. M. wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Zarzuciła, że nie istniała podstawa prawna do przejęcia działki nr [...], bowiem grunt był uprawiany. Na terenie nieruchomości znajdowały się zabudowania mieszkalne i gospodarcze oraz była prowadzona hodowla inwentarza i uprawiano warzywnik. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu orzeczenia podniósł, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy nieruchomość rolna o powierzchni [...] ha, położona we wsi G. stanowiła gospodarstwo rolne i podlegała działaniu przepisów art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39 poz. 174) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39 poz. 198). Organ uznał, że w sprawie niesporne jest, że przedmiotowa nieruchomość rolna nie posiadała zabudowań, a ponadto przez okres trzech lat przed przejęciem, tj. od śmierci K. M., posiadaczki i faktycznej użytkowniczki tej nieruchomości, spadkobiercy F. M. nie prowadzili na tym gruncie żadnych prac agrotechnicznych, ani pielęgnacyjnych. Materiał dowodowy nie potwierdza, aby skarżąca albo jej rodzina wykazywali zainteresowanie nieruchomością położoną we wsi G., przed jej przejęciem. Minister stwierdził, że ustawodawca nie uzależniał przejęcia gospodarstwa rolnego od okresu, w którym gospodarstwo zostało opuszczone. Jeśli więc spełnione zostały przesłanki z § 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia1961 r., wskazujące na opuszczenie gospodarstwa, to istniały podstawy do jego przejęcia na rzecz Państwa. Przejecie gospodarstwa na rzecz Państwa bez odszkodowania (§ 2 ww. rozporządzenia). Z tego też względu badana w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Gminy N. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. M., zaskarżając ją w całości. Wniosła o uchylenie: zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, a mianowicie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 2 ustawy z dnia z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, przez przyjęcie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa przejęcie własności działki o powierzchni [...] ha, stanowiącej część gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, bez odszkodowania, jako gospodarstwa opuszczonego, na tej tylko podstawie, iż działka ta nie była uprawiana przez właściciela; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), ppsa), a mianowicie naruszenie art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa, poprzez odmowę poczynienia ustaleń faktycznych na podstawie zeznań świadków Z. S. i E. N.; 3. błędne ustalenia faktyczne polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż grunty będące w posiadaniu K. M. oraz spadkobierców F. M. nie były uprawiane. Uzasadniając skargę stwierdziła, że organy orzekające w sprawie nie wskazały żadnych podstaw dowodowych swoich ustaleń. Szczególnie rażą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tezy, jakoby bezsporny w niniejszej sprawie był stan użytkowania działki w dacie odjęcia własności - choć ta właśnie okoliczność jest istotą sporu. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, gdyż podniesione w niej zarzuty znane były Ministrowi przy jej wydawaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r., Sąd pragnie przede wszystkim zauważyć, że została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalony jest także pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, Sąd był uprawiony jedynie do oceny, czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi a wcześniej Wojewoda [...], prawidłowo przyjęli, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu sąd nie był natomiast uprawniony do oceny - jak tego oczekuje skarżąca- innych postępowań administracyjnych związanych z działką ewidencyjną nr [...] oraz z pozostałą częścią gospodarstwa F. M. Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie, kontrolowana przez Ministra w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Gminy N. z dnia [...] kwietnia 1976 r., została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia [...] kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą tę ustawę (Dz. U. Nr 32, poz. 161) miał on następujące brzmienie: gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie chodzi o "wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli", a nie te, o jakich mowa w ww. art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Przesłanki przejęcia w takim przypadku określa się więc na dzień wydawania decyzji w tym przedmiocie. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198), który również został powołany w podstawie prawnej kontrolowanego w nadzorze rozstrzygnięcia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1974 r. stwierdzono, że przejęto bez odszkodowania nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha, oznaczoną nr [...] na mapie ewidencji gruntów wsi G., stanowiącą własność spadkobierców F. M. Wystąpienie przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego wymagało przede wszystkim ustalenia, czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż organ dysponował bardzo ubogim materiałem dowodowym w postaci: zawiadomienia z dnia 22 marca 1976 r. o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa jako opuszczonej nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha położonej we wsi G., przedmiotową decyzję z dnia [...] kwietnia 1976 r., zwrotnym potwierdzenie odbioru decyzji przez W. i H. M., protokołem z dnia [...] maja 1976 r. z włączenia do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi gospodarstwa rolnego położonego we wsi G. przejętego na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Gminy N. z dnia [...] kwietnia 1976 r. Głównym zatem materiałem dowodowym, którym dysponował organ, była kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z dnia [...] kwietnia 1976 r. Z jej treści wynika, że spadkobiercy F. M. nie interesowali się nieruchomością, która leżała odłogiem od kilku lat. Z pozostałych dokumentów wynik, że gospodarstwo było bez zabudowań i było położone w innej miejscowości niż pozostałe grunty F. M.. Z tych dokumentów wynika, że przejęta decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r. nieruchomość była opuszczona w rozumieniu ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W tej sytuacji za uprawnione należy uznać stanowisko zaprezentowane przez organ, że gospodarstwo było opuszczone. Wobec braku innych dokumentów potwierdzających okres nieuprawiania gruntu – trudno jest jednoznacznie ustalić, od kiedy ziemia leżała odłogiem. Jednakże w świetle ww. aktów prawnych okres czasu, w jakim gospodarstwo nie było uprawiane nie ma decydującego znaczenia, liczy się sam fakt nie uprawiania ziemi. Podkreślić również bowiem należy, że ani ustawa z dnia 13 lipca 1957 r., ani rozporządzenie z dnia 5 sierpnia 1961 r. nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego. Z samego tego faktu wnika, że decyzja nie mogła w sposób rażący naruszać prawa. Brak definicji danego pojęcia skutkuje koniecznością posiłkowania się dla dokonania jego wykładni innymi aktami prawnymi. Przypomnieć bowiem należy, że skarga dotyczy rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nadzorczym, tj. rozstrzygnięcia w zakresie ograniczonym tylko do kontroli decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia art. 156 kpa. W żadnym wypadku to nadzwyczajne postępowanie nie może być traktowane jako równorzędne z postępowaniem zwykłym, obejmującym postępowanie dowodowe. W postępowaniu tym organ nadzorczy dokonuje oceny zgromadzonego w aktach materiału celem stwierdzenia, tylko i wyłącznie, czy przy wydawaniu decyzji wystąpiła wadliwość z art. 156 § 1 kpa. Dodatkowo wskazać należy, że definicja "gospodarstwa rolnego" zawarta została jedynie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1964 r. nr 45 poz. 304 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem, za gospodarstwo rolne uważane były wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym (...). Do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tym gospodarstwem zorganizowaną całość gospodarczą. Zatem także nieruchomości niezabudowane mogły stanowić gospodarstwo rolne. Z akt sprawy wynika, iż grunty wchodzące w skład gospodarstwa stanowiącego poprzednio własność F. M. w momencie ich przejęcia na rzecz Państwa (1976 r.) obejmowały grunty orne kl. IVb o pow. [...] ha oraz kl. V o pow. [...] ha. W tej sytuacji nie można zarzucić nieważności decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na błędną wykładnię, gdyż z obowiązujących wówczas przepisów w sposób niewątpliwy nie wynikało, że gospodarstwo rolne poza gruntami rolnymi musi zawierać również bezwzględnie budynki. Ponadto spór co do wykładni prawa nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ( por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. , II OSK 489/05 , lex nr 196694). Zatem zarzut, że Minister wydając zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzją naruszył wskazane powyżej przepisy prawa materialnego jest bezpodstawny. Za chybione należy uznać również zarzut odmowy poczynienia przez organ ustaleń na podstawie zeznań świadków Z. S. i E. N. oraz bezzasadnego przyjęcia, że grunty będące w posiadaniu K. M. oraz spadkobierców F. M. nie były uprawiane . Przypomnieć bowiem należy, że skarga dotyczy rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nadzorczym, tj. rozstrzygnięcia w zakresie ograniczonym tylko do kontroli decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia art. 156 kpa. W żadnym wypadku to nadzwyczajne postępowanie nie może być traktowane jako równorzędne z postępowaniem zwykłym, obejmującym postępowanie dowodowe. W postępowaniu tym organ nadzorczy dokonuje oceny zgromadzonego w aktach materiału celem stwierdzenia, tylko i wyłącznie, czy przy wydawaniu decyzji wystąpiła wadliwość określona w art. 156 kpa. W toku tego postępowania, organ administracyjny nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w postępowaniu zwykłym. Ocena organu nadzoru sprowadza się bowiem do tego, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym stanowi podstawę zapadłego w nim rozstrzygnięcia, natomiast możliwość poszerzenia materiału dowodowego w postępowaniu nadzorczym nie jest dopuszczalna ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2008 sygn. akt . II OSK 1109/05 niepublik.). Przeprowadzenie zatem w tym postępowaniu dowodu z zeznań świadków Z. S. i E. N. przed Wojewodą [...] nie ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wreszcie za niezasadny należy uznać, który został podniesiony w uzasadnieniu skargi, a mianowicie brak zapewnienia udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. wszystkim spadkobiercom F. M. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że – odmiennie niż uważa skarżąca – niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał na to wyraźnie sam ustawodawca, kreując podobne uchybienie jako podstawę wznowienia postępowania – nie zaś stwierdzenia nieważności wydanej w niej decyzji. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skoro zatem z woli ustawodawcy brak udziału strony w postępowaniu zaistniały nie z jej winy jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, to nie może być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawy wznowienia postępowania odnoszą się bowiem do wad tego postępowania, zaś podstawy stwierdzenia nieważności decyzji – do wad tej decyzji. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi wadę postępowania, a zatem to ono wymaga wznowienia. Podkreślić należy, że postępowanie wznowieniowe i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to dwa odrębne postępowania nadzwyczajne. Mając na względzie wszystkie wyżej wykazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.