IV SA/Gl 762/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bielsku – Białej na uchwałę Rady Gminy Łodygowice z dnia 24 września 2013r. nr XXVI/313/2013 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Łodygowicach 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. §1 ust. 1 i 4 oraz § 5 ust. 2 2) określa, że w powyższym zakresie zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rada Gminy Łodygowice w dniu 24 września 2013 r. podjęła uchwałę nr XXVI/313/2013 "w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Łodygowicach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania". Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm. - zwanej dalej w skrócie "ustawą") w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 1 pkt 1, § 1 pkt 4 oraz § 5 pkt 2. Uchwale zarzucono rażące naruszenie art. 9a pkt 15 ustawy poprzez: - wskazanie w § 1 pkt 1 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywaniu Problemów Przemocy w Rodzinie oraz liczby osób reprezentujących poszczególne podmioty; - wskazanie w § 1 pkt 4 uchwały maksymalnej liczby członków Zespołu Interdyscyplinarnego; - przekazanie w § 5 pkt 2 Przewodniczącemu Zespołu Interdyscyplinarnego kompetencji do powoływania grupy roboczej. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do aktu prawa miejscowego. Wskazał następnie, że nie spełnia ona wymogów prawnych ustanowionych w art. 94 Konstytucji. Podkreślono, że zgodnie z art. 9a ust. 15 ustawy rada gminy mogła określić wyłącznie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wobec tego w § 1 pkt 4 uchwały przekroczono delegację ustawową, gdyż Rada nie jest uprawniona do ustalenia składu osobowego, a także liczbowego zespołu interdyscyplinarnego. Dalej stwierdzono, że art. 9a ust. 15 ustawy nie przewiduje kompetencji rady gminy do udzielenia przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego upoważnienia w zakresie powołania, bądź ustalenia składu grupy roboczej. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 10 ustawy to zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywaniu problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie. Tym samym również § 5 pkt 2 uchwały, który daje uprawnienie przewodniczącemu do powoływania grupy roboczej, stoi w sprzeczności z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu § 1 ust. 1 uchwały jest zgodny z art. 9a ust. 15 ustawy, gdyż określa on jedynie minimalną ilość przedstawicieli podmiotów wymienionych w ustawie. Pozostaje on w związku z § 1 ust. 3 uchwały, który stanowi że liczbę przedstawicieli oraz osoby przedstawicieli sprecyzuje Wójt w wydanym przez siebie zarządzeniu. Podobnie należy ocenić § 1 ust. 4, który określa jedynie maksymalną liczbę osób wchodzących w skład zespołu. Wbrew zarzutom skargi nie ma wobec tego podstaw do uznania, że zgodnie z postanowieniami uchwały to rada ustala skład osobowy i liczbowy zespołu interdyscyplinarnego. Również § 5 ust. 2 uchwały jest zgodny z prawem, gdyż pozostaje on w związku z ust. 1 i 3 tego paragrafu, z których wynika, że tworzenie grup roboczych stanowi wyłączną kompetencję zespołu. Natomiast § 5 ust. 2 uchwały stanowi w istocie o dokonaniu samej czynności powołania, a więc wskazania terminu i miejsca posiedzenia grupy roboczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie godzi się zauważyć, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem, wynika konsekwencja co do tego, że sąd ten bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie wobec treści art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważność uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa, do którego można w szczególności zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Należy również zaznaczyć, że uprawnienie prokuratora do zaskarżenia uchwał jednostek samorządu terytorialnego znajduje umocowanie w art. 5 ustawy o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Oceniając zaskarżoną uchwałę na podstawie powyższych kryteriów należało uznać skargę za zasadną, gdyż zakwestionowana część uchwały została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Przed przejściem do dalszych rozważań istotne jest przywołanie zaskarżonych postanowień uchwały, tj. § 1 ust. 1, § 1 ust. 4 oraz § 5 ust. 2. W § 1 ust. 1 wskazano, że Członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Łodygowicach, powołuje Wójt, spośród osób zgłoszonych przez uprawnione podmioty w liczbie nie mniejszej niż: 1) 2 przedstawicieli Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodygowicach; 2) 1 przedstawiciel Gminnej Komisji Rozwiązywaniu Problemów Alkoholowych; 3) 1 przedstawiciel oświaty; 4) 1 przedstawiciel ochrony zdrowia; 5) 1 przedstawiciel Policji; 6) 1 kurator sądowy; W § 1 ust. 4 stwierdzono, że zespół nie może liczyć więcej niż 14 osób. Natomiast w § 5 ust. 3 postanowiono, że Przewodniczący w imieniu Zespołu Interdyscyplinarnego powołuje grupę roboczą. W pierwszej kolejności Sąd uznał, że ze względu na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy nie może wywoływać wątpliwości, że uchwała o jego ustanowieniu ma charakter powszechny na terenie danej gminy i wywołuje określone skutki prawne (patrz. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1922/11 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – zwanej dalej w skrócie "CBO"). Oznacza to, że zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to musi ona pozostawać w zgodzie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jednocześnie akt prawa miejscowego musi przestrzegać dotyczącej go delegacji ustawowej, gdyż inaczej nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP i nie może stanowić źródła obowiązującego prawa. Stosownie bowiem do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ostatecznie z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że kompetencje organów i sposób ich wykonywania musi mieć podstawę w przepisach obowiązującego prawa. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył również w jednym ze swoich orzeczeń, że w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, Nr 5, poz. 126). Wobec tego, wydając przepisy gminne, rada gminy winna czynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. W związku z powyższym należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienia uchwały - § 1 ust. 1 i 4, § 2 i § 5 ust. 2 zostały wydane z naruszeniem przepisu stanowiącego podstawę ich wydania, tj. art. 9a ust. 15 ustawy – co musi skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Oceniając w pierwszej kolejności § 1 ust. 1 uchwały przyjdzie zauważyć, że wskazano w nim jakie podmioty mogą wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego i jednocześnie określono liczbę tych podmiotów ("nie mniejszą niż"). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że postanowienie to narusza art. 9a ust. 15 ustawy, zgodnie z którym rada gminy posiada wyłącznie kompetencję to określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W § 1 ust. 1 uchwały organ przekroczył zakres wskazanego upoważnienia ustawowego, a należy mieć również na uwadze, że żaden inny przepis ustawy nie pozwala radzie gminy na ustalanie podmiotów mogących stanowić skład zespołu interdyscyplinarnego (w tym zakresie podzielono stanowisko wyrażone w wyroku z 21 marca 2012 r. WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 743/11 – dostępny w "CBO"). Co więcej, o składzie zespołu decyduje sama ustawa w jej art. 9a ust. 3, 4 i 5 i zgodnie zasadami techniki prawodawczej nieuprawnione jest powtarzanie postanowień ustawy. Jednocześnie należy zauważyć, że rada gminy nie była także uprawniona do określenia minimalnej liczby poszczególnych członków zespołu, jak również określenia jej maksymalnej liczby członków zespołu (§ 1 ust. 1 i § 4 uchwały). Takie postanowienia stanowią przekroczenie delegacji wyrażonej w art. 9a ust. 15 ustawy, co wobec istotnego naruszenia prawa musi prowadzić do stwierdzenia ich nieważności. Należy w tym zakresie podzielić stanowisko wyrażone w skardze, że ustawa upoważniła wyłącznie Wójta gminy do powołania zespołu interdyscyplinarnego z przedstawicieli jednostek wymienionych w ustawie oraz do określenia jego składu osobowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2011 r., IV SA/Wr 380/11 – dostępny w "CBO"). Nie ulega wobec tego wątpliwości, że radzie gminy nie powierzono kompetencji do kształtowania ilości członków zespołu interdyscyplinarnego. Nie ma podstaw do uznania, że ustalenie składu osobowego może nastąpić w ramach "powoływania i odwoływania członków zespołu", o którym stanowi art. 9a ust. 15 ustawy. Taka wykładania, rozszerzająca rozumienie tego przepisu, jest niedopuszczalna. Przekroczenie upoważnienia ustawowego nastąpiło również w § 5 ust. 2 uchwały, w którym przewodniczącemu w imieniu zespołu interdyscyplinarnego przyznano uprawnienie do powołania grupy roboczej. Należy w tym zakresie zauważyć, że w art. 9a ust. 10 ustawy umożliwiono zespołowi interdyscyplinarnemu tworzenie grup roboczych w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. W rezultacie jednoznacznie określono, że tylko zespół może tworzyć grupy robocze. Brak było podstaw do przekazania przez radę gminy tej kompetencji Przewodniczącemu, któremu ustawa nie przyznała szerszych kompetencji. Przyjąć tym samym należy, że Przewodniczący może wyłącznie kierować pracą zespołu, organizować jego pracę, wyznaczać termin jego posiedzeń. Nie można jednocześnie podzielić argumentacji organu, że § 5 ust. 2 stanowi wyłącznie o dokonaniu samej czynności powołania, a więc wskazaniu terminu i miejsca posiedzenia grupy roboczej. Brzmienie kwestionowanego przepisu uchwały nie pozwala na taką jego wykładnię (zgodnie ze słownikiem języka polskiego słowo "powoływać" oznacza "wyznaczać kogoś do pełnienia jakiejś funkcji, do objęcia stanowiska"), gdyż wyraźnie stanowi on o "powołaniu" grupy roboczej, co stoi w sprzeczności z art. 9a ust. 10 ustawy i samym § 5 ust. 1 uchwały, gdzie uregulowano tworzenie grup roboczych przez zespół. Trudno zatem w tej sytuacji nie dostrzec kolizji pomiędzy "tworzeniem" grup roboczych przez zespól, a ich "powoływaniem" przez Przewodniczącego zespołu. Oznacza to, że § 5 ust. 2 istotnie narusza przepisy prawa - art. 9a ust. 10 i 15 ustawy, w związku z art. 7 Konstytucji RP. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w jej § 1 ust. 1 i 4 oraz § 5 ust. 2. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.