II SA/Rz 394/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego - postanawia – odrzucić skargę. Przedmiotem skargi Gminy [...] jest odmowa uzgodnienia projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] wyrażona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. o nr [...]. Odmawiając dokonania uzgodnienia Organ kierował się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi : W piśmie z dnia 4 lutego 2013 r. zatytułowanym "Zawiadomienie" Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (zwany dalej RDOŚ) o wyrażenie opinii na temat projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Jednocześnie Wójt Gminy [...] wystąpił o uzgodnienie w/w projektu co uzasadnił tym, że tereny objęte zmianą Studium położone są na obszarze Parku Krajobrazowego i w obszarach Natura 2000 [...]. Wójt ustalił termin na wyrażenie opinii i dokonanie uzgodnienia w okresie od 11 lutego 2013 r. do 28 lutego 2013 r. RDOŚ po rozpoznaniu opisanego wyżej Zawiadomienia, pismem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], działając na podstawie przepisów art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.; zwana dalej u.o.p.) oraz art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; zwana dalej u.s.g.), odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu zmiany Studium. Według RDOŚ projekt zmiany Studium nie może zostać uzgodniony ponieważ realizacja jego zapisów prowadziłaby do negatywnego wpływu na ochronę przyrody Parku Krajobrazowego oraz na przedmioty ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...]. Zażalenie na opisane rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora wniosła do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Gmina [...]. W jego treści podniesiono w szczególności, iż przepisy u.o.p. nie zawierają odrębnych regulacji dotyczących samej procedury uzgadniania projektu studium. Art. 24 ust. 1 u.p.z.p. wprost stanowi, iż uzgodnień dotyczących studium dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Dlatego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem RDOŚ, który wskazał, że środkiem odwoławczym jest skarga do WSA złożona w trybie art. 98 u.s.g. W zażaleniu zawarto także zarzuty pod kątem merytorycznej treści odmowy uzgodnienia projektu studium. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Wójta Gminy przeciwko rozstrzygnięciu RDOŚ o odmowie uzgodnienia projektu zmiany Studium. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, iż właściwym do rozpoznania skargi na niezgodność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z przepisami prawa jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA), wniosła Gmina reprezentowana przez radcę prawnego B. Z. Umocowania do działania w imieniu Gminy udzielił pełnomocnikowi Wójt Gminy. Strona zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 u.o.p. i art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.). Strona skarżąca podniosła, że nie zgadza się, iż środkiem odwoławczym od wydanego rozstrzygnięcia jest skarga do WSA złożona w trybie przewidzianym w art. 98 u.s.g. Wyjaśniono ten zarzut tym, iż uzgodnienie projektu Studium jest wymagane przez art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p. RDOŚ został również wymieniony w art. 11 pkt 6 u.p.z.p., jako organ opiniujący rozwiązania przyjęte w projekcie studium. Orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, iż uzgodnienie powinno następować w trybie przepisów u.p.z.p. Stosowanie odmiennej wykładni i poszukiwanie trybu dokonywania uzgodnienia w ustawie o samorządzie gminnym nie znajduje uzasadnienia w literalnym brzmieniu art. 24 u.p.z.p. Uzgodnienie nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym lecz aktem nadzoru. Dlatego według Gminy odmowa powinna zostać wyrażona poprzez wydanie postanowienia o którym mowa w art. 106 K.p.a. Gmina wyraziła także przekonanie, że odmowa uzgodnienia projektu zmiany Studium jest nieuzasadniona. Realizacja zamierzeń inwestycyjnych na obszarach objętych zmianą Studium nie narusza zapisów zawartych rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia 16 czerwca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.U. z 2005 r. nr 82, poz. 1387), a także w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. Plan ochrony opublikowany w Dzienniku Województwa [...] nr [...] poz. 1809 z dnia 6 października 2003 r. Na poparcie tego zarzutu zestawiono treść projektu zmiany Studium z powołanymi aktami prawa miejscowego. W ocenie skarżącej Gminy zaistniały przesłanki faktyczne i prawne uzgodnienia zmiany Studium a zaprezentowane przez Organ ochrony przyrody podejście uniemożliwia właściwy rozwój Gminy [...]. Ponadto organ uzgadniający projekt zmian Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego wkracza niewątpliwie w sferę zadań własnych tej jednostki samorządu terytorialnego. RDOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu art. 17 ust. 7 u.o.p. nie wskazuje, że uzgodnienie następuje w trybie art. 106 K.p.a. i nie ma zatem podstaw prawnych do stosowania przepisu procedury administracyjnej podczas procedury legislacyjnej. Art. 106 K.p.a. ma charakter przepisu szczególnego dlatego postępowanie w nim uregulowane można wszcząć wyłącznie wówczas gdy przepis prawa materialnego tak stanowi. RDOŚ stwierdził ponadto, że niewątpliwie część zapisów projektu Studium wpłynie negatywnie na ochronę przyrody [...] Parku Krajobrazowego oraz na przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uruchomienie kontroli działań administracji publicznej zależy od zaistnienia szeregu warunków. Za niedopuszczalną uznać wypada skargę wniesioną wyłącznie przeciwko rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Ten wniosek płynie z przepisów p.p.s.a. nakładających na skarżących obowiązek wyczerpania przysługujących im w toku instancji środków zaskarżenia. Wobec tego ustalenia. podstawowym zadaniem Sądu była w niniejszej sprawie ocena charakteru prawnego działania zaskarżonego przez Gminę [...]. Procedurę normującą zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawierają regulacje u.p.z.p. Obowiązek współdziałania organu opracowującego projekt zmiany studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wynika z art. 11 pkt 6 lit. j w związku z art. 27 u.p.z.p. W myśl treści tych unormowań wójt występuje o opinie dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Normę przewidującą współdziałanie tych organów zawiera także art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p. Powyższe przepisy zobowiązują organ opracowujący zmiany aktów planistycznych aby uzgodniły z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska zmiany tych planów, jeżeli mogą one wpływać negatywnie na strefy chronione przepisami u.o.p. tj. park krajobrazowy i obszar Natura 2000. Z zestawienia tych przepisów płynie następujący wniosek: ustawodawca przewiduje dwie różniące się względem siebie formy współdziałania organów w ramach procedury dotyczącej studium. Jest nim tryb opinii oraz tryb uzgodnienia. W świetle stanowiska nauki prawa i orzecznictwa sądowego, tryb sporządzenia opinii nie ma charakteru wiążącego w odróżnieniu od trybu przewidującego obowiązek uzgodnienia projektu studium. RDOŚ działa w trybie uzgodnienia w sytuacji określonej w art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p. czyli wówczas gdy zmiany zawarte w projekcie studium lub jego części mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, jego otuliny lub mogą mieć znacząco negatywny wpływ na obszar Natura 2000. W pozostałych sytuacjach, a więc w szczególności wówczas gdy projekt nie ingeruje w wymienione obszary chronione, organ ochrony środowiska wyrażać będzie na temat projektu zmiany studium wyłącznie niewiążącą opinię. Zdaniem Sądu, zaskarżona odmowa uzgodnienia jest postanowieniem, które należało wydać poprzez zastosowanie art. 106 K.p.a. Należy przypomnieć, że według literalnej treści art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 tej ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt projekt studium. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Do tego stanowiska przekonują następujące powody. Zasadnicza wskazówka do takiej interpretacji płynie z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.. W świetle tego przepisu u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Wobec tego, nie może budzić wątpliwości, iż to w tej ustawie należy poszukiwać norm tworzących procedury kreujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odstąpienie od nich byłoby dopuszczalne pod warunkiem wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy. Bez takiego wyłączenia, dopatrywanie się różnic pomiędzy trybami współdziałania przy opracowywaniu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest pozbawione uzasadnienia. To uzasadnienie należy uznać za niezbędne albowiem mnożenie trybów uzgodnieniowych i trybów zaskarżania rozstrzygnięć nadmiernie komplikując tą procedurę, pogarsza sytuację organów gminy prowadzących procedurę legislacyjną. Sięganie do przepisów o nadzorze nad działalnością gminy, nie pozwala uwzględnić stworzonych na potrzeby procedury tworzenia gminnych aktów planistycznych unormowań przewidujących w szczególności dłuższy czas na dokonanie uzgodnień (art. 25 ust. 1 u.p.z.p.) czy przyjęcia za uzgodniony projekt studium, gdy organ nie określił warunków uzgodnienia (art. 24 ust. 2 u.p.z.p.). Dlatego za właściwe uznać należy stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w postanowieniu z dnia 9 maja 2012 r., o sygn. akt II SA/Kr 382/12. W jego uzasadnieniu stwierdzono, iż brak jest podstaw do różnicowania trybu dokonywanych uzgodnień oraz opinii w zależności od tego czy obowiązek ich dokonania wynika bezpośrednio z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też został nałożony w ustawach szczególnych. Według WSA w Krakowie nie ulega wątpliwości, że kwestie planistyczne zostały kompleksowo unormowane w u.p.z.p.. Stąd nie ma potrzeby sięgania do uregulowań ogólnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym w art. 89 i nast. Podkreślono także, że art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi o organach wymienionych w art. 11 pkt 6 cyt. ustawy i warunek ten w odniesieniu do regionalnego dyrektora ochrony środowiska został spełniony z uwagi na wymienienie tego podmiotu w art. 11 pkt 6 lit. j cyt. ustawy. Bez znaczenia jest fakt, że regionalny dyrektor ochrony środowiska w tym przepisie ma uprawnienia organu opiniującego, a nie uzgadniającego. Należy dodać, iż art. 24 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wyraźnie, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska w zakresie swej właściwości miejscowej dokonuje uzgodnień. Nie sposób poddawać w wątpliwości, że przepisy ustawy o ochronie przyrody wyposażają RDOŚ we właściwość o znaczeniu rzeczowym. Tym samym art. 24 ust. 1 u.p.z.p. pozostaje spójny z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Z tych przyczyn WSA w Rzeszowie w obecnym tu składzie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Krakowie z 22 lutego 2011 r. o sygn. akt II SA/Kr 979/10. Konsekwencją przyjęcia założenia wyczerpującego unormowania procedury legislacyjnej dotyczącej zmian studium w u.p.z.p. jest konieczność stosowania do form współdziałania przewidzianych w przepisach u.o.p. a przeprowadzanych przez RDOŚ przepisu art. 106 § 1 K.p.a. Wobec tego nie sposób pominąć, że w świetle art. 106 § 5 K.p.a., uzgodnienie o którym mowa może stanowić przedmiot zażalenia zaś organem właściwym do jego rozpatrzenia jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Jest to organ wyższego stopnia w stosunku do RDOŚ. Strona skarżąca wyczerpała przewidziany kodeksem środek zaskarżenia, jednak przedmiotem skargi do WSA w Rzeszowie uczyniła uzgodnienie dokonane przez RDOŚ. Świadczy o tym, wyraźnie analiza treści pisma Gminy [...] z dnia 20 marca 2013 r. a także fakt wniesienia skargi za pośrednictwem RDOŚ. Wymaga podkreślenia, że pismo zawierające skargę zostało sporządzone w imieniu Gminy przez fachowego pełnomocnika. Sąd związany wyraźnie wypowiedzianą wolą strony skarżącej zobowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność skargi. Przedmiotem skargi sądowo - administracyjnej nie mogą być bowiem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej wydane w pierwszej instancji. Wnosząc skargę skarżący może uczynić jej przedmiotem także decyzję organu pierwszoinstancyjnego jednak nie może świadomie pominąć aktu wydanego na skutek wniesienia środka zaskarżenia przez organ wyższego stopnia. W realiach niniejszej sprawy, skoro Gmina domagała się kontroli odmowy uzgodnienia, to konsekwentnie do treści zażalenia powinna wnosić skargę do WSA w Warszawie przeciwko postanowieniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Wobec stwierdzonych okoliczności skargę wniesioną przez Gminę [...] na odmowę uzgodnienia RDOŚ, należało uznać za niedopuszczalną i wobec tego odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, § 3 p.p.s.a.