II GSK 3527/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 4122/14 o odrzuceniu skargi S. we W. na pismo Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zlecenia zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4122/14, odrzucił skargę Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej K. we W. na pismo Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], w przedmiocie zlecenia biegłemu rewidentowi przeprowadzenia badania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego za 2013 r. I Komisja Nadzoru Finansowego pismem z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o skok), zleciła D. P. Sp. z o.o. Sp. k. zbadanie prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej K. za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2013 r. Zgodnie z przedmiotowym pismem badanie miało obejmować analizę sprawozdania finansowego sporządzonego przez kasę za rok 2013 r., kontrolę ksiąg rachunkowych według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. oraz analizę portfela kredytowego na dzień 31 grudnia 2013 r. oraz za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na czynności podjęte przez Komisję Nadzoru Finansowego zaskarżonym pismem, strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu ewentualnie o jego uchylenie, a także o wstrzymanie wykonania tych czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie uznając ją za niedopuszczalną. Postanowieniem z dnia 26 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odrzucił skargę oraz zwrócił stronie uiszczony wpis sądowy. Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona czynność z dnia [...] września 2014 r. została wydana na podstawie art. 62d ustawy o skok, w myśl którego biegłemu rewidentowi zleca się zbadanie prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez kasę, kontrolę ksiąg rachunkowych lub analizę portfela kredytowego. Podstawą do uruchomienia nadzoru finansowego jest powzięcie przez KNF wątpliwości odnośnie dokumentacji finansowej podmiotu nadzorowanego. Kontrolę poszczególnych informacji finansowych lub prowadzenia ksiąg rachunkowych KNF może zlecić biegłemu rewidentowi lub innemu podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych. Zlecenie wykonania pewnych czynności podmiotowi uprawnionemu jest działaniem, w którym podmiot prawa prywatnego wykonuje od strony funkcjonalnej uprawnienia organu administracji publicznej. W świetle przedstawionych powyżej rozważań Sąd I instancji stwierdził, że środek nadzorczy (kontroli) przewidziany w art. 62d ust. 2 ustawy o skok nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, sformułowany zarówno jako wszczęcie kontroli (tytuł skargi), jak i czynności podjęte przez KNF dnia [...] września 2014 r. w sprawie zlecenia spółce D. P. Sp. z o.o. kontroli informacji i ksiąg rachunkowych spółki, WSA stwierdził bowiem, że czynności objęte skargą nie posiadają cech pozwalających zakwalifikować je do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po pierwsze, nie są czynnościami wykonania (realizacji) prawa, podejmowanymi wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa. Zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 ustawy o skok wymaga zawarcia umowy cywilnej, której istotą jest realizacja zlecenia przez wyspecjalizowany podmiot. Po zawarciu tej umowy KNF kieruje jednostronne oświadczenie woli (zlecenie) do podmiotu uprawnionego do kontroli sprawozdań finansowych, które precyzuje przedmiot umowy, zakres kontroli, określa formę prezentacji jej wyników oraz zawiera uzasadnienie wątpliwości KNF. Sąd podkreślił, że również czynności kontrolne podejmowane przez zleceniobiorcę nie mogą być kategoryzowane jako czynności realizacji prawa. Po drugie, zaskarżone działania nie zawierają elementu władztwa administracyjnego, co stanowi konstytutywną cechę aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zlecenie, o którym mowa powyżej opiera się na umowie cywilnej pomiędzy KNF a podmiotem spoza administracji publicznej, uprawnionym do badania sprawozdań finansowych. W umowie tej organ administracji nie realizuje i nie chroni własnych interesów ponieważ ich nie ma. KNF działa zatem wyłącznie dla potrzeb i w ochronie interesu publicznego na rynku kapitałowym, nie podejmując działań władczych, ale wchodząc w obrębie uprawnień w umowę cywilnoprawną. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że czynności kontroli nie wyrażają władztwa administracyjnego, lecz pozwalają na zrealizowanie określonej funkcji nadzorczej przez KNF za pośrednictwem uprawnionego podmiotu. Sąd I instancji stwierdził, że użyty w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zwrot "inne niż określone w pkt 1-3 (...)" wskazuje, iż przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego tylko wówczas, gdy kształtują nowe stosunki prawne podmiotu zewnętrznego wobec administracji publicznej i nie są pozbawione władczych elementów. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zlecenie kontroli w trybie powołanego przepisu i jej wykonywanie przez uprawniony podmiot nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu (skarżącej) ani w sposób bezpośredni, ani pośredni. Może to prowadzić jedynie do ustaleń, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej. Czynności te, jako podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków emitenta, a jedynie w następstwie ich realizacji może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. W związku z powyższym, zdaniem WSA, zaskarżone pismo Komisji Nadzoru Finansowego, jako nieobjęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, nie podlega rozpoznaniu przez ten Sąd, co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem złożonej na to pismo oraz czynności nim wywołane skargi, jako niedopuszczalnej. II Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa K. we W. Postanowienie zaskarżyła w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że czynność nadzorcza Komisji Nadzoru Finansowego, wyrażona aktem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] nie mieści się w żadnej z kategorii aktów prawnych wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego odrzucenia skargi, pomimo że sprawa, której dotyczy skarga, podlega kognicji sądów administracyjnych; 2. art. 1 i art. 2 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd od kontroli działalności administracji publicznej, tj. czynności nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego, wyrażonych aktem z dnia [...] września 2014 r., nr [...]; 3. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo że czynności nadzorcze Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]) stanowią akt z zakresu administracji publicznej (inny niż akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), dotyczący obowiązków Kasy, wynikających z przepisów prawa, zaś skarga na taki akt podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która pozwalałoby na przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej, a nadto całkowite pominięcie przez Sąd faktu, że skargą objęte były również czynności nadzorcze Komisji Nadzoru Finansowego, podjęte na podstawie art. 71 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1450 ze zm.; dalej: u.s.k.o.k.), pomimo że Sąd zobowiązany jest do pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu. II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 62d ust. 2 w zw. z ust. 1 u.s.k.o.k., poprzez wadliwe przyjęcie, że środek przewidziany w tym przepisie nie zawiera elementu władztwa administracyjnego, a nadto że nie może on być uznawany za czynność realizacji prawa, podczas gdy środek ten nie stanowi czynności kontrolnej zaś środek nadzoru, który w sposób władczy ingeruje w sytuację prawną podmiotu nadzorowanego; 2. art. 62d ust. 2 w zw. z ust. 1 u.s.k.o.k., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "podstawą do uruchomienia mechanizmu nadzoru finansowego jest powzięcie przez KNF wątpliwości odnośnie do określonej dokumentacji finansowej podmiotu nadzorowanego", podczas gdy przepis jednoznacznie stanowi, że ów środek nadzorczy może zostać zastosowany wyłącznie w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przeprowadzonym badaniu sprawozdania finansowego na zlecenie kasy, nie zaś istnienia wątpliwości co do jego prawidłowości; 3. art. 62d ust. 2 w zw. z ust. 1 u.s.k.o.k., poprzez wadliwe przyjęcie, że "kontrolę poszczególnych informacji finansowych lub prowadzenia ksiąg rachunkowych podmiotu nadzorowanego KNF może zlecić biegłemu rewidentowi lub innemu podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych", podczas gdy przepis jednoznacznie stanowi, że badanie prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych kasy może zostać zlecone wyłącznie wskazanemu biegłemu rewidentowi; 4. art. 71 ust. 1 u.s.k.o.k., poprzez jego całkowite pominięcie i nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy faktu, że przedmiotem skargi były również środki nadzorcze KNF, podjęte na podstawie tegoż przepisu, które stanowią akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które to naruszenia w konsekwencji doprowadziły do naruszenia art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej zawarto w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że nie każda czynność podejmowana przez organ administracji publicznej może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz na bezczynność organów w określonych przypadkach. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zaskarżonej czynności), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga kasacyjna zmierza do wykazania, że czynność podjęta przez KNF dnia [...] września 2014 r. to jest zastosowanie wobec skarżącej środka nadzorczego poprzez zlecenie D. P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na podstawie art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. zbadania prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej K. za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2013 r., stanowi czynność , o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. inną niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czyli czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Akty/czynności administracyjne, podlegające kontroli sądowoadministracyjnej na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to akty lub czynności, które: 1/ mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2/ są podejmowane w sprawach indywidulanych, 3/ muszą mieć charakter publicznoprawny, 4/ dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 33). Należy również zauważyć, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego tylko wówczas, gdy kształtują nowe stosunki prawne podmiotu zewnętrznego wobec administracji publicznej i nie są pozbawione władczych elementów (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. o sygn. akt II GSK 1133/10). Zarysowując ramy prawne, w jakich podjęta została przez KNF czynność zaskarżona przez Spółdzielczą Kasę do WSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w rozdziale 6 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowcyh uregulowane zostały zasady nadzoru nad tymi kasami i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową. W myśl art. 60 tej ustawy działalność kas i Kasy Krajowej podlega nadzorowi sprawowanemu przez Komisję Nadzoru Finansowego w zakresie i na zasadach określonych w tej ustawie i w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym. W art. 61 ust. 1 u.s.k.o.k. określono, że celem nadzoru nad kasami jest zapewnienie: 1) stabilności finansowej kas; 2) prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej; 3) bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych w kasach i 4) zgodności działalności kas z przepisami ustawy. W przepisach art. 62b i 62c ustawy określony został wykaz dokumentów i informacji, które kasy mają obowiązek przekazywać Komisji Nadzoru Finansowego, w tym w myśl art. 62b ust. 1 ustalono, że kasa jest obowiązana przekazywać Komisji Nadzoru Finansowego i Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu zatwierdzone roczne sprawozdanie finansowe wraz z opinią i raportem biegłego rewidenta oraz z odpisem uchwały o zatwierdzeniu rocznego sprawozdania finansowego i podziale zysku lub pokryciu straty. Art. 62d ust. 1 u.s.k.o.k. określa, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przeprowadzonym badaniu sprawozdania finansowego na zlecenie kasy lub Kasy Krajowej, Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać kasę lub Kasę Krajową do zlecenia wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez kasę lub Kasę Krajową, kontroli ksiąg rachunkowych lub analizy portfela kredytowego. Jeżeli w wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa, a w razie niestwierdzenia w wyniku przeprowadzonych badań nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi Komisja Nadzoru Finansowego. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. przepisu zlecenie badania określonego w ust. 1 może zostać udzielone także bezpośrednio przez Komisję Nadzoru Finansowego. Koszty badania ponosi wówczas Komisja Nadzoru Finansowego. Jeżeli w wyniku badania zleconego przez Komisję Nadzoru Finansowego stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo w Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa. Zestawienie powyższych przepisów wskazuje, że zaskarżona czynność zlecenia przez KNF badania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych jest jedną z czynności podejmowanych przez KNF w ramach kontroli kasy prowadzonej na podstawie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Jak trafnie wskazał NSA w postanowieniu z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2146/15 (za M. Dyl, Środki nadzoru na rynku kapitałowym, LEX) "Zlecenie przez KNF wykonania pewnych czynności podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych jest ich przesunięciem funkcjonalnym, traktuje się je tak jak gdyby były wykonywane w ramach czynności nadzorczych." Należy zauważyć, że zlecona czynność nie kształtuje uprawnień ani obowiązków kasy, której sprawozdania finansowe będą badane. Dopiero wynik tego badania może być podstawą do podjęcia przez KNF czynności kształtujących prawa lub obowiązki strony. Czynność ta nie ma charakteru władczego ani w stosunku do Kasy Spółdzielczej, ani do podmiotu, któremu zlecone zostanie badane rzetelności sprawozdania finansowego. W stosunku do Kasy Spółdzielczej ponieważ nie nakłada na nią żadnych obowiązków (obowiązek pokrycia kosztów powstanie wyłącznie w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku zleconego badania) ani nie kształtuje jej praw, zaś w stosunku do podmiotu, któremu zlecone zostanie badanie sprawozdania, ponieważ nawiązany zostanie z nim stosunek cywilny, a nie administracyjny, co wyklucza władcze działanie którejkolwiek ze stron. Tak więc KNF na podstawie art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. nie podejmuje działań władczych, bowiem realizuje tylko funkcję nadzorczą za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych (na podstawie umowy cywilnoprawnej). Trafnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że środek przewidziany w art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych. Z wyżej przedstawionych względów zarzut skarżącej, iż Sąd I instancji naruszył przepis art. 62d ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredutowych dokonując jego błędnej wykładni poprzez zaliczenie środka w nim przewidzianego do środków oddziaływania o charakterze niewładczym jest nieuzasadniony. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko WSA, że zaskarżona czynność nie stanowi innej niż wskazana w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji niedopuszczalna jest jej kontrola sądowoadministracyjna. Tym samym NSA nie podzielił zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, że spełniona została przesłanka uzasadniająca odrzucenie skargi, zaś zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., dotyczące zwrotu kosztów postępowania sądowego pomiędzy stronami, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 702/05, ONSAiWSA 2006/1/16; uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, niepubl).