I OSK 2643/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Iwona Bogucka NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1941/15 w sprawie ze skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 744/14 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego: I. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1941/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 744/14, II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. III. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego na rzecz K. C. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił K. C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką A. C., stwierdzając, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do renty inwalidzkiej, co według art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456) wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, całkowicie podzielając jego ustalenia i wnioski. Wyrokiem z 26 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 744/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. C. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2014 r. Sąd uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, jeżeli ma ona ustalone prawo, m. in. do renty, a więc i renty inwalidzkiej pobieranej przez skarżącą (art. 3 pkt 5 powołanej ustawy). Z punktu widzenia wskazanych przepisów wykluczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązuje bez względu na wysokość renty, jak i okoliczności jej przyznania i pobierania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1941/15, oddalił skargę kasacyjną K. C. od wskazanego wyroku Sądu I instancji z 26 marca 2015 r. Sąd II instancji podzielił stanowisko organów administracji i Sądu I instancji, zgodnie z którym posiadanie prawa do renty inwalidzkiej wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca, pobierając rentę inwalidzką, nie jest uprawniona do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej K. C., wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, stwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził również, że powołany przepis we wskazanym zakresie, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w. Omawiane orzeczenie zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw RP z 2019 r. poz. 1257 z dnia 8 lipca 2019 r. K. C. w piśmie z [...] września 2019 r. złożyła skargę o wznowienie postępowania, na podstawie art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej: ppsa, zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1941/15, wnosząc o uchylenie tego wyroku i wyroku Sądu I instancji oraz poprzedzających je decyzji organów obu instancji, wskazując, że powyższe decyzje i wyroki, odmawiające przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką A. C., zostały wydane na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W rozpoznawanej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji organów administracji obu instancji, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego był art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednocześnie, że przepis powyższy traci moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia publikacji tego wyroku, tj. z dniem 9 stycznia 2020 r. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Powołany przepis w zestawieniu z art. 2 (Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej) i art. 7 Konstytucji RP (Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) kreuje konstytucyjną wartość względnej ochrony prawomocności orzeczenia sądowego wydanego na podstawie przepisu prawa uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny m.in. z Konstytucją RP. Wartością tą jest pozostawanie w obrocie prawnym tylko takich prawomocnych orzeczeń sądowych, które – ze względu na zastosowane w nich przepisy prawa – będą spełniać kryterium zgodności z konstytucyjną zasadą praworządności, tj. stanowiąc wypowiedź organu władzy sądowniczej (art. 10, art. 173 i art. 175 Konstytucji RP), będą oparte o przepisy obowiązującego prawa, czyli prawa spełniającego konstytucyjne standardy tego obowiązywania. Ustrojodawca w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wskazał na dopuszczalność wznowienia postępowania sądowego zakończonego prawomocnym orzeczeniem, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na podstawie przepisu prawa uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP jest więc możliwe tylko przy zachowaniu owych zasad i trybu określonych we właściwych przepisach dla danego postępowania. Od zachowania tych zasad i trybu wznowienia postępowania przez uprawniona osobę zależy więc także dopuszczalność wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądowego. Niedochowanie tych zasad lub trybu oznacza natomiast niedopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądowym, niedopuszczalność uchylenia decyzji i w konsekwencji niedopuszczalność innego rozstrzygnięcia. Tym samym, niedochowanie powołanych zasad i trybu powoduje pozostawienie w obrocie prawnym prawomocnego orzeczenia sądowego wydanego na podstawie przepisu prawa uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny m.in. z Konstytucją RP. Prawomocność orzeczenia sądowego w okolicznościach określonych w omawianym art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest zatem uwarunkowana spełnieniem ustawowych zasad i trybu m.in. wznowienia postępowania sądowego skutkującego wzruszeniem tej prawomocności. Wykładnia owych zasad i trybu normatywnie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania sądowego musi zatem spełniać konstytucyjny standard ich celowości wynikający z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, którym jest m.in. wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego opartego na przepisie prawa uznanym następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP. Jednocześnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Z powołanego przepisu wynika, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zawsze wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, które - według art. 190 ust. 2 Konstytucji RP - następuje w organie urzędowym, w którym był ogłoszony akt normatywny objęty orzeczeniem Trybunału. Tego zdarzenia Trybunał nie może zmienić. Natomiast Trybunał Konstytucyjny może określić inny (późniejszy) termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego będącego przedmiotem jego orzeczenia. Ustrojodawca upoważnił bowiem Trybunał Konstytucyjny, w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, jedynie do określenia innego (późniejszego) terminu utraty mocy obowiązującej aktu prawnego będącego przedmiotem jego orzeczenia. Odroczenie utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją RP stanowi zatem odrębną konstytucyjnie okoliczność od okoliczności dotyczącej wejścia w życie samego orzeczenia Trybunału. W takim przypadku termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego określony przez Trybunał zaczyna swój bieg dopiero od chwili wejścia w życie tego orzeczenia, tj. od dnia ogłoszenia tego orzeczenia we właściwym organie urzędowym. Dopóki więc orzeczenie Trybunału nie wejdzie w życie, tj. nie zostanie ogłoszone we właściwym organie urzędowym, dopóty nie będzie mogło wywołać określonego w nim skutku w postaci nie tylko utraty przez ten akt normatywny domniemania konstytucyjności, ale także w postaci rozpoczęcia biegu terminu wyznaczonego przez Trybunał na utratę mocy obowiązującej tego aktu i w konsekwencji utraty tej mocy dopiero po upływie tego terminu. W wyniku skorzystania przez Trybunał Konstytucyjny z omawianego uprawnienia, jego orzeczenie wejdzie w życie z dniem ogłoszenia, zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, ale akt prawny, będący przedmiotem tego orzeczenia, utraci moc obowiązującą dopiero z datą późniejszą określoną przez Trybunał Konstytucyjny. W takiej sytuacji, akt normatywny będący przedmiotem orzeczenia Trybunału, utraci domniemanie zgodności z Konstytucją RP już od dnia ogłoszenia tego orzeczenia, jako dnia wejścia w życie tego orzeczenia – zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, ale moc obowiązującą utraci ten akt dopiero z dniem wyznaczonym przez Trybunał. Z omawianego art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji RP wynika zatem zasada, że z dniem opublikowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego we właściwym organie urzędowym przepis prawa - uznany w tym orzeczeniu za niezgodny m.in. z Konstytucją RP - traci domniemanie konstytucyjności. Z tym dniem - co do zasady -przepis ten traci również moc obowiązującą, chyba że Trybunał określił inny termin w tym zakresie. W razie określenia przez Trybunał innego (późniejszego) terminu, przepis traci moc obowiązującą po ogłoszeniu orzeczenia (tj. po jego wejściu w życie) dopiero w terminie późniejszym określonym przez Trybunał. Z zestawienia art. 190 ust. 4 z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP należy zatem wyprowadzić wniosek, że wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądowym, jeżeli zasady i tryb określony w przepisach właściwych dla danego postępowania nie stanowią inaczej, zawsze dotyczy orzeczenia sądowego wydanego przed ogłoszeniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego we właściwym organie urzędowym. Ogłoszone zaś orzeczenie Trybunału, z racji jego wejścia w życie z dniem jego ogłoszenia - zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP - stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia [wydanych do dnia ogłoszenia orzeczenia Trybunału] na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego (późniejszego) terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, będącego przedmiotem orzeczenia Trybunału ma tylko takie znaczenie, że podstawę - w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP - do wznowienia postępowania sądowego, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania stanowi orzeczenie Trybunału określające takie odroczenie wskazanego terminu, co znaczy, że dokonanie wskazanych czynności, w tym wznowienie postępowania, jest możliwe dopiero po upływie terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją RP. Reasumując, określenie przez Trybunał Konstytucyjny późniejszego terminu utraty mocy obowiązującej przepisu, uznanego przez Trybunał za niezgodny m.in. z Konstytucją RP, przy jednoczesnej utracie przez ten przepis domniemania zgodności z Konstytucją RP już z dniem opublikowania orzeczenia Trybunału we właściwym organie urzędowym, powoduje, że do chwili utraty mocy obowiązującej przepis ten nadal pozostaje w systemie prawa do wyznaczonego przez Trybunał terminu, ale z wadą niekonstytucyjności. Natomiast po utracie mocy obowiązującej tego przepisu w terminie określonym przez Trybunał, postępowanie zakończone prawomocnym orzeczeniem sądowym wydanym przed dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału może być wznowione w wyniku tego orzeczenia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Deklarowana przez ustrojodawcę dopuszczalność wznowienia postępowania sądowego na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, przy uwzględnieniu powołanych przez ustrojodawcę zasad i trybu, oznacza zatem, że niezależnie od tego, w jakim terminie przepis prawa objęty orzeczeniem Trybunału utraci moc obowiązującą, do wznowienia postępowania sądowego - z zachowaniem powołanych zasad i trybu określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania - może dojść dopiero po utracie tej mocy. Nawet więc odroczona przez Trybunał Konstytucyjny utrata mocy obowiązującej przepisu prawa, uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją RP, nie ma znaczenia - z zastrzeżeniem zasad i trybu wskazanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP - dla samej dopuszczalności wznowienia postępowania sądowego zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym przed dniem opublikowania orzeczenia Trybunału we właściwym organie urzędowym. Wznowienie to zawsze bowiem może nastąpić, tyle tylko, że dopiero po utracie mocy obowiązującej danego przepisu prawa. Przyjęcie założenia, że do chwili utraty mocy obowiązującej przepisu prawa uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, przepis ten był prawidłową i legalną podstawą do wydania decyzji lub orzeczenia sądowego pozbawia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Wznowienie postępowania, uchylenie decyzji lub wydanie innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, nie może być przecież odniesione do prawomocnych orzeczeń, decyzji i innych rozstrzygnięć wydanych dopiero po dniu utraty mocy obowiązującej przepisu prawa uznanego w orzeczeniu Trybunału za niezgodny m.in. z Konstytucją RP, ponieważ z tym dniem odpadnie już podstawa prawna do wydania takich orzeczeń, decyzji lub innych rozstrzygnięć. Utrata mocy obowiązującej przepisu prawa uznanego w orzeczeniu Trybunału za niezgodny m.in. z Konstytucją RP, niezależnie, czy ma to miejsce z dniem wejścia w życie tego orzeczenia, czy po jego wejściu w życie ale w terminie odroczonym przez Trybunał - zgodnie z art. 190 ust.3 Konstytucji RP - nie stoi na przeszkodzie do wznowienia postępowania sądowego zakończonego przed wejściem w życie powołanego orzeczenia Trybunału i podjęcia dalszych czynności zgodnych z zasadami i trybem określonymi w przepisach właściwych dla danego postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w dniu 12 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1941/15. Przepisami właściwymi dla postępowania zakończonego powołanym wyrokiem, określającymi zasady i tryb m.in. wznowienia postępowania, zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, jest zatem ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 272 § 1 tej ustawy, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Z art. 272 § 2 powołanej ustawy wynika zaś, że skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W cytowanych przepisach ustawodawca określił więc jedynie sposób wszczęcia postępowania wznowieniowego – na żądanie osoby uprawnionej, i termin złożenia stosownej w tym zakresie skargi o wznowienie postępowania – trzy miesiące od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Określając termin na złożenie skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego ustawodawca ustalił jego bieg od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału, tj. od dnia opublikowania tego orzeczenia we właściwym organie urzędowym - tak samo, jak stanowi art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Ustawodawca określił zatem bieg wskazanego terminu w art. 272 § 2 ppsa od tego samego dnia, z jakim ustrojodawca uznał w art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji RP za datę wejścia w życie orzeczenia Trybunału. W rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany, gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, wszedł w życie w dniu 8 lipca 2019 r. - został bowiem opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2019 r. poz. 1257, opatrzonym datą 8 lipca 2019 r. Natomiast skarga o wznowienie postępowania została nadana w placówce pocztowej w dniu 23 września 2019 r., tj. przed upływem terminu trzech miesięcy określonego w art. 272 § 2 ppsa. Ponieważ przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, stanowiący podstawę prawną wydania decyzji organów administracji i orzeczeń sądów obu instancji w niniejszej sprawie został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zaistniała podstawa do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1941/15. Świadczenie pielęgnacyjne nie zostało skarżącej przyznane ze względu właśnie na to, że skarżąca ma ustalone prawo do renty inwalidzkiej, co stanowiło negatywną przesłankę do przyznania jej tego świadczenia zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uznanie jednak tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oznacza brak podstaw w niniejszej sprawie do jego zastosowania przez organy administracji i w konsekwencji przez sądy administracyjne obu instancji. Ocena dopuszczalności przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego powinna zatem nastąpić z pominięciem powołanego przepisu prawa uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP. W związku z powyższym, na podstawie art. 282 § 1 i 2 w zw. z art. 281 i w zw. z art. 188 ppsa, należało uwzględnić w niniejszej sprawie skargę o wznowienie postępowania i uchylić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1941/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 744/14, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...] oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], jako wydane na podstawie przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącej stwierdzając, że uchylone rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie prawnej, która w chwili wydania tych rozstrzygnięć była objęta domniemaniem zgodności z Konstytucją RP.