I OZ 693/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń: M. J., K. B., J. B., M. B., "A" Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2996/13 o odmowie dopuszczenia M. J. do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi A. K., L. W. i U. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego postanawia 1. oddalić zażalenie M. J.; 2. odrzucić zażalenie K. B.; 3. odrzucić zażalenie J. B.; 4. odrzucić zażalenie M. B.; 5. odrzucić zażalenie "A" Sp. z o. o. z siedzibą w [...] Postanowieniem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2996/13 (dalej postanowienie z 4 listopada 2016 r.; k. 602 akt I SA/Wa 2996/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia M. J. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika w sprawie z wniosku M. J. (dalej wnioskodawca) z dnia 4 listopada 2016 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi A. K., L. W. i U. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że na rozprawie dnia 4 listopada 2016 r. rozpoznał (wraz z innymi złożonymi w dniu rozprawy) wniosek M. J. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu toczącym się ze skargi A. K., L. W. i U. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej z Kolegium) z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Decyzją tą Kolegium uchyliło decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezydenta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. We wniosku wnioskodawca wskazał, że jego interes prawny do występowania jako strona w przedmiotowym postępowaniu sądowym wynika z umowy darowizny udziału w prawach i roszczeniach do nieruchomości dekretowej położonej w [...] przy ul. [...], hip. Nr [...] zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2016 r., Rep. A nr [...]. Do wniosku M. J. załączył kopię powołanego aktu notarialnego, zgodnie z którym J. B. oświadczył, że przysługuje mu na podstawie umowy o częściowe działy spadków oraz o zniesienie wspólności praw objętej aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] marca 2015 r., Rep. A nr [...], oraz umowy o częściowe działy spadków objętej aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] kwietnia 2015 r., Rep. Nr [...], wynoszący [...] części udział w majątkach spadkowych po W. D., zmarłym w dniu [...] czerwca 1949 r. oraz po A. D. zmarłej w dniu [...] sierpnia 1979 r. Ponadto powołanym aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2016 r. J. B. darował M. J. wynoszący [...] część udział w opisanych ww. spadkach po W. D. oraz po A. D., zaś M. J. oświadczył, że darowiznę tę przyjmuje [k. 528-530 akt I SA/Wa 2996/13]. Z akt sprawy wynika, że Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] lutego 1952 r.), odmówiło przeddekretowym właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] - W. i A. małżonkom D. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie stwierdziło przejęcie na własność Państwa wszystkich znajdujących się na tym gruncie zabudowań. W. D. zmarł w 1949 r., a spadek po nim nabyli: J. G., D. B. i J. B. Dnia [...] stycznia 1955 r. została zawarta pomiędzy A. D. a I. S. umowa, na podstawie której A. D. przelała na rzecz I. S. wszystkie swoje prawa do odszkodowania, przysługujące jej z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej dekret warszawski), w związku z orzeczeniem administracyjnym z dnia "[...]" [winno być "[...]"; k. 14 akt administracyjnych] lutego 1952 r. [k. 208-207 akt administracyjnych]. Analogiczne umowy zostały zawarte przez spadkobierców W. D., w tym w dniu [...] czerwca 1955 r. umowę taką z I. S. zawarła J. G., w dniu [...] sierpnia 1955 r. – D. B., a w dniu [...] września 1956 r. – D. B., działająca na rzecz i w imieniu małoletniego J. B. (na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w Warszawie z dnia 23 września 1955 r., sygn. akt Ns 914/55). Wyżej wymienieni oświadczyli, że w razie uchylenia orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r. nie będą rościli pretensji do przedmiotowej nieruchomości [k. 205-204v, 202-201, 199-198 akt administracyjnych]. Spadek po A. D. nabyli J. B., D. P. (poprzednio B.) i J. G. Po śmierci J.i G. spadek po niej nabyła E. O. na podstawie postanowienia z dnia 14 kwietnia 1997 r., sygn. akt I Ns 261/97 Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa. J. B., D. P. i E. O. dokonali aktem notarialnym z dnia [...] marca 2015 r., Rep. A nr [...], częściowego działu spadku po A. D. i podziału majątku dorobkowego bez spłat i dopłat oraz zniesienia wspólności praw między J. B. a wnioskodawczynią w ten sposób, że prawa i roszczenia (w tym ekspektatywę prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości) wynikające z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz wszelkich innych powszechnie obowiązujących przepisów dotyczących nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] przysługiwać będą w całości J. B. [k. 326-329 akt I SA/Wa 2996/13]. Na wniosek następców prawnych I. S. [winno być S.] - A. T., J. B. i M. T., zostało wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowanie administracyjne w przedmiocie powołanego orzeczenia administracyjnego z [[...] lutego] 1952 r., w następstwie którego Kolegium dnia [...] września 2013 r. wydało decyzję nr [...] będącą przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Wnioskodawca nie był uczestnikiem kontrolowanego postępowania administracyjnego. Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. W § 2 powołanego artykułu przewidziano, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, pod warunkiem jednakże, że wykaże, że wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Uczestnikom na prawach strony, wymienionym w § 1, do których zalicza się osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Dlatego też ich udział określa się jako obligatoryjny, w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych osób (H. Knysiak-Molczyk w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, 2004, s. 175). W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu administracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Nie można opierać interesu prawnego wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny. W ocenie Sądu rozpoznającego wniosek M. J. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie, wnioskodawca nie wykazał tak pojmowanego interesu prawnego. Postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie powinno zaś zapaść w sytuacji, gdy z wnioskiem występuje osoba niemogąca wylegitymować się interesem prawnym, na który rzutowałby wynik postępowania sądowo administracyjnego. Kluczowe znaczenie dla Sądu w przedmiotowej sprawie ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13 (dalej wyrok I OSK 736/13), który zapadł w wyniku skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 7/12, w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011 r. [nr [...]] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 27 lutego 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 2397/11 i SA/Wa 2398/11 jest błędny. Umowy z 1955 r. i 1956 r. zostały sporządzone we właściwej formie i objęły całość roszczeń i uprawnień dekretowych służących pierwotnym współwłaścicielom, w tym również ewentualnych roszczeń przyszłych (prawa do odszkodowania oraz uprawnień z art. 7, art. 8 i art. 9 dekretu warszawskiego). [Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 736/13 wypowiedział się tylko co do umowy z [...] września 1956 r., s. 9-11 uzasadnienia wyroku I OSK 736/13; k. 502-509 akt I SA/Wa 2996/13; uwaga NSA]. Jeżeli zatem w dacie zawarcia umowy zbywcy służyło wyłącznie prawo do odszkodowania, to do tego należało literalnie zawęzić przedmiot umowy. Nie oznacza to jednak ograniczenia zakresu rzeczywistego zbycia, bo przecież strona nie mogła przekazać więcej praw niż posiadała, co wynika z rzymskiej reguły nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Tym bardziej, że z tego tytułu otrzymała należność (co pokwitowała w treści umowy) i stwierdziła, że żadnych pretensji do gruntu i nabywcy nie będzie rościć również w przyszłości. Wobec czego nie do obrony jest stanowisko, wedle którego nabyte przez I. S. roszczenia nie obejmowały wszelkich roszczeń dekretowych, a jedynie roszczenie o zrekompensowanie strat poniesionych przez właściciela nieruchomości. Wyrok ten jest prawomocny. W przedmiotowej sprawie M. J. wywodzi swój interes prawny z faktu zawarcia z J. B. umowy darowizny udziału w prawach i roszczeniach do opisanej nieruchomości dekretowej. Jednakże fakt ten nie wynika z załączonej do wniosku kopii aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2016 r., Rep. A. nr [...]r. Zgodnie bowiem z treścią powołanego aktu notarialnego J. B. darował M. J. [...] części udziału w spadkach po W. D. oraz po A. D. Jednakże z dokumentu tego nie wynika, co wchodzi w skład masy spadkowej, a zatem co jest przedmiotem darowizny - informacji tej nie wskazał również wnioskodawca. Okoliczność ta powoduje niemożność uwzględnienia wniosku o dopuszczenie M. J. jako strony niniejszego postępowania dotyczącego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, poprzednicy prawni J. B. oraz D. P., działająca również w imieniu i na rzecz małoletniego wówczas J. B., zbyli prawa i roszczenia do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], przysługujące im z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w związku z orzeczeniem administracyjnym z dnia "[...]" [winno być "[...]"; k. 14 akt administracyjnych] lutego 1952 r., oświadczając, że w razie uchylenia orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r. nie będą rościli pretensji do opisanej nieruchomości. J. B. nie mógł, jako spadkobierca W. D. i A. D., nabyć praw i roszczeń przysługujących im do opisanej nieruchomości. Co prawda – jak Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadomym jest z urzędu – J. B., w toczącym się postępowaniu przed sądem cywilnym, zakwestionował legalność umów przelewu roszczeń z 1955 r. i 1956 r., jednak na dzień orzekania umowy te zawarte w formie aktów notarialnych pozostają w obiegu prawnym i tym samym występują poważne wątpliwości, czy J. B. przysługują jakiekolwiek uprawnienia związane z roszczeniami do przedmiotowej nieruchomości [...], które mógłby komukolwiek skutecznie przekazać. Sądy administracyjne nie są władne kwestionować wiarygodności i skuteczności umów cywilnoprawnych. Do czasu, kiedy powstały spór cywilny nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięty przez właściwy sąd powszechny, Sąd orzekający nie można uznać, że M. J. posiada interes prawny lub obowiązek w przedmiotowym postępowaniu sądowym. Stroną postępowania nie może być osoba, która posiada jedynie interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale jedynie posiadająca interes prawny, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Nadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, a więc musi dotyczyć jej bezpośrednio. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że brak jest podstaw do dopuszczenia M. J. do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony, bowiem nie wykazał on, że wynik tego postępowania będzie dotyczył jego interesu prawnego. Z powyższych powodów Sąd I instancji na podstawie art. 33 § 2 ppsa odmówił dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika (k. 602, 604, 606-607, 664-668 akt I SA/Wa 2996/13). Na postanowienie z 4 listopada 2016 r. odrębne zażalenia wywiedli M. J., K. B., J. B.- reprezentowany przez r. pr. A. R., M. B., A Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej Spółka). M. J. w wniesionym zażaleniu zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie "w szczególności (art. 133 § 1) i orzekania w granicach sprawy bez związania zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1). Jednocześnie wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości (k. 994-995, 997-998, 1023-1026, 1111, 1140-1141, 1142 akt I SA/Wa 2996/13). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powołane przed wnioskodawcę zarzuty zażalenia są nierelewantne. Zwrot "w szczególności" jest semantycznie pusty. Żalący się nie stawia zarzutu naruszenia art. 33 § 2 ppsa; nie wskazuje w zażaleniu przekonujących argumentów, że wynik przedmiotowego postępowania dotyczy jego interesu prawnego. Ocena braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jest przekonująca i znajduje oparcie w powołanych dokumentach i odpisach dokumentów. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli stron i Sądu II instancji. Na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa zażalenie M. J. należało oddalić. Rozważenia wymaga, czy dopuszczalne jest, by uczestnicy postępowania bądź inne osoby ubiegające się o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywiedli zażalenie na postanowienie odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika podmiotu, o którym mowa w art. 33 § 2 ppsa. Stosownie do przywołanego przepisu: "Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie". Wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, zatem w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 33 § 1 ppsa. Pozostaje do rozważenia, czy prawo (legitymacja) do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje tylko podmiotowi, któremu sąd odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie, czy również innym osobom (uczestnikom postępowania bądź osobom ubiegającym się o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 33 § 2 ppsa może być skutecznie podniesiony tylko przez podmiot, któremu odmówiono dopuszczenia do udziału w sprawie. Prawo złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia konkretnej osoby do udziału w sprawie nie przysługuje innym uczestnikom postępowania bądź osobom ubiegającym się o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu w trybie art. 33 § 2 ppsa nie rzutuje na prawa i obowiązki innych uczestników postępowania (inaczej niż jest to w przypadku art. 33 § 1 ppsa, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 117-118, uw. 2), dlatego wniesione przez nich zażalenia podlegają odrzuceniu ze względu na niedopuszczalność jego wniesienia wyrażającą się w braku legitymacji czynnej. Do wniesienia środka zaskarżenia wymagane jest bowiem istnienie pokrzywdzenia (gravamenu) lub interesu prawnego (postanowienie NSA z: 15.6.2010 r., II OZ 547/10; 5.6.2014 r. II OSK 1384/14; 15.5.2015 r. I OZ 251/15, cbosa, uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego - zasada prawna - z 15.5. 2014 r., III CZP 88/13, OSNC 2014/11/108, T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. III s. 29-31 uw. 8). W niniejszej sprawie K. B., J. B., M. B. i Spółce nie przysługiwało prawo do zaskarżenia postanowienia z 4 listopada 2016 r. odmawiającego M. J. dopuszczenia do udziału w sprawie, dlatego należało odrzucić wniesione przez nich środki prawne. W świetle powyższego bez znaczenia pozostaje, że M. B., K. B. i J. B. (w przeciwieństwie do Spółki) uzupełnili w terminie braki formalne, do których zostali wezwani. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178, 180 w zw. z art. 197 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił zażalenie J. B., K. B., M. B. oraz A Sp. z o. o. z siedzibą w [...], uznając je za niedopuszczalne.