I OSK 2180/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 1 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1956/14 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz W. G. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1956/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...], orzekającej, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1977 r., Nr [...], na mocy której sprzedano lokal mieszkalny nr [...] w budynku położonym przy A. [...] w W. wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu E. S. i E. K., została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. Analizując kontrolowaną decyzję nadzorczą z dnia [...] lutego 2007 r. organ nie dopatrzył się, by decyzja ta była dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r. o sprzedaży lokalu nr [...], przepisem art. 15a ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 169, ze zm.) organ mógł przeznaczyć do sprzedaży wyodrębnione lokale w budynkach wielomieszkaniowych stanowiących wyłączną własność Państwa i oddawać odpowiednie części nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W wyniku stwierdzenia przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r., nieważności własnej decyzji z dnia [...] lipca 1993 r., orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia dekretowego z dnia [...] marca 1950 r. i utrzymującej to orzeczenie w mocy decyzji z dnia [...] lipca 1950 r., w części dotyczącej sprzedanych lokali, w tym lokalu nr [...], ukształtował się stan faktyczny sprawy tak, że Skarb Państwa, w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu nr [...], nie był wyłącznym właścicielem przedmiotowej nieruchomości budynkowej, dzielił bowiem władztwo z przeddekretowym właścicielem przedmiotowej nieruchomości ze względu na częściowe stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. Powstała więc sytuacja, w której organ rozporządził nieruchomością nie stanowiącą wyłącznej własności Skarbu Państwa, co było warunkiem sine qua non sprzedaży wyodrębnionego w budynku lokalu, stosownie do powołanego art. 15a ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. Z tego względu, w ocenie organu nadzoru, brak jest podstaw do uznania, że decyzja Kolegium z dnia [...] lutego 2007 r., stwierdzająca na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 kpa, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1977 r., na mocy której sprzedano lokal mieszkalny nr [...] wraz o oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, została wydana z naruszeniem prawa i w sposób rażący narusza przepisy prawa. Za chybiony organ nadzoru uznał zarzut naruszenia przepisów o właściwości choćby z tego powodu, że decyzja z 1977 r. orzekała o sprzedaży lokalu wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu pod budynkiem. Grunt został skomunalizowany, zatem w żaden sposób nie można przyjąć, aby organem nadzoru w sprawie zakończonej decyzją z 1977 r. miał być Wojewoda M. Oddalając skargę W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że SKO w Warszawie, działając jako organ nadzoru w 2007 r., kontrolowało legalność decyzji o sprzedaży lokalu. Postępowanie nadzorcze dotyczyło zatem decyzji wydanej w sprawie z zakresu gospodarki gruntami, a nie decyzji wydanej w sprawie dekretowej. Rodzaj sprawy administracyjnej determinuje bowiem jej podstawa materialnoprawna. Podstawę prawną decyzji o sprzedaży lokalu stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., a nie przepisy dekretu. Istotne jest też to, że organ nadzoru orzekający w 2007 r. przy ustalaniu swej właściwości do załatwienia sprawy nieważnościowej, wydając decyzję kończącą postępowanie nadzorcze, brał pod uwagę, także w zakresie ustalenia swojej właściwości, stan prawny obowiązujący w dacie wydania swojej decyzji. W 2007 r. nie istniał zarówno organ wydający kontrolowaną decyzję o sprzedaży lokalu (terenowy organ administracji państwowej), jak i ówczesny organ wyższego stopnia nad tym organem. Wobec tego ustalenie właściwości SKO w Warszawie nie mogło opierać się jedynie na przepisach art. 157 § 1 w zw. z art. 17 kpa. Te przepisy mogą być zastosowane przez organ nadzoru do ustalenia swej właściwości rzeczowej, gdy organ bądź organy wydające kontrolowane decyzje istnieją w strukturach administracji publicznej. Wobec tego ustalenie przez SKO w Warszawie swojej właściwości do stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalupo winno nastąpić w oparciu o art. 20 kpa, który odsyła do przepisów (szczególnych) o zakresie działania danego organu. W ocenie Sądu, po dniu 5 grudnia 1990 r. nie było możliwe orzekanie przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej o sprzedaży lokalu, ponieważ na mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464) dokonano zmiany art. 35 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i zniesiono administracyjnoprawny tryb orzekania o sprzedaży lokali mieszkalnych. Zatem w 2007 r. nie istniały sprawy administracyjne tego rodzaju. Skoro zatem kontrolowana decyzja o sprzedaży lokalu została wydana w sprawie z zakresu gospodarki nieruchomościami, przy ustalaniu właściwości organu nadzoru należało kierować się obowiązującą w 2007 r. ustawą regulującą gospodarkę nieruchomościami. Z treści ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zbywanie nieruchomości z zasobu publicznego, także w zakresie sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z udziałem we własności budynku i urządzeń oraz oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste w odpowiednim udziale, jako praw związanych z własnością lokalu, odbywa się obecnie w trybie cywilnoprawnym. Z art. 11 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 24, art. 25 ust. 1 i 2 oraz art. 35 w zw. z art. 4 pkt 9 i 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika generalna zasada, że o właściwości organu w zakresie gospodarowania nieruchomościami decyduje to, kto jest właścicielem gruntu. To, że przy sprzedaży lokali mieszkalnych, to własność lokalu ma pierwszorzędne znaczenie, ponieważ przy odrębnej własności lokalu mieszkalnego udział w prawie do budynku i w prawie do gruntu nie jest prawem głównym. W niniejszej sprawie nadzorczej kontrolowana była decyzja oceniająca legalność decyzji wydanej w sprawie z zakresu gospodarki gruntami. W ocenie Sądu, z punktu widzenia gospodarki nieruchomościami publicznymi pierwszorzędne znaczenie ma stan prawny gruntu. Nie można pomijać tego, że kontrolowana decyzja o sprzedaży lokalu dotyczyła także gruntu, ponieważ orzekała o oddaniu gruntu w stosownym udziale w użytkowanie wieczyste. Wobec tego konstrukcja jurydyczna odrębnej własności lokalu mieszkalnego polegająca na tym, że głównym prawem jest własność lokalu, a prawem z nim związanym udział w prawie własności budynku oraz udział w prawie użytkowania wieczystego, nie ma znaczenia przy ustalaniu przez organ nadzoru swojej właściwości rzeczowej w rozpatrywaniu żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie z zakresu gospodarki gruntami. W [...] zbywa nieruchomości jako organ właściwy: 1) Prezydent [...] reprezentujący Skarb Państwa, działający jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa; 2) Prezydent [...] jako organ wykonawczy Miasta [...] w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W zależności od osoby właściciela gruntu publicznego Prezydent [...] działając jako starosta lub jako organ gminy miejskiej na prawach powiatu sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży i do oddania w użytkowanie wieczyste. Z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kpa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, w szczególności do stwierdzania nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe przepisy SKO w Warszawie zasadnie wskazało w zaskarżonej decyzji, że skoro w niniejszej sprawie grunt znajdujący się pod budynkiem przy A. [...] w 2007 r. był własnością komunalną, to organem nadzoru właściwym rzeczowo do stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu było SKO w Warszawie, jako organ wyższego stopnia nad Prezydentem [...] gospodarującym gruntami gminnymi, jako organ samorządowy. Kwestia właściwości SKO w Warszawie, działającego jako organ nadzoru w tego typu sprawach, nie budzi zastrzeżeń sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że o właściwości organu winien decydować stan prawny budynku przy A. [...], a nie gruntu. Kontrolowana przez organ nadzoru decyzja o sprzedaży lokalu została wydana w sprawie z zakresu gospodarki gruntami, gdzie pierwszorzędne znaczenie ma stan własnościowy nieruchomości gruntowej. Nie można przy tym pominąć tego, że osnowa tej decyzji dotyczyła także prawa do gruntu - decyzja ta orzekała m. in. w zakresie oddania nabywcom prawa użytkowania wieczystego gruntu w odpowiednim udziale. Również w sprawach rozstrzyganych w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w których do czasu ostatecznego załatwienia wniosku dekretowego budynek stanowi odrębną od gruntu nieruchomość, ustalanie właściwości rzeczowej organu do załatwienia tej sprawy od dawna zależało od tego, kto jest właścicielem gruntu, a nie odrębnej nieruchomości budynkowej. Wojewoda M. nie był więc w 2007 r. właściwym organem do orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Z przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji o sprzedaży lokalu wynikało, że tylko i wyłącznie w domach stanowiących własność Państwa można było wyodrębnić własność samodzielnych lokali mieszkalnych celem ich sprzedaży najemcom, jako przedmiot odrębnej własności z równoczesnym oddanie im w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu, na którym położony był budynek (15a ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 169, ze zm.). Tymczasem w niniejszej sprawie, na skutek wydania przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzji nadzorczych z dnia [...] lipca 1993 r., Nr [...] i z dnia [...] kwietnia 1996 r., Nr [...], doszło do sytuacji, w której wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu w. o nr hip. [...], pozostawał w dacie wydawania decyzji o sprzedaży lokalu nierozpoznany w zakresie całego żądania L. G. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę, przepisy art. 5 i 8 dekretu, budynek przy Al. [...] w dacie wydawania decyzji o sprzedaży lokalu stanowił odrębną od gruntu nieruchomość budynkową. Skutek wsteczny wynikający z ostatecznych decyzji nadzorczych z 1993 r. i 1996 r. powodował to, że w dacie wydawania decyzji o sprzedaży lokalu organ orzekał o sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z udziałem we własności budynku i urządzeń oraz o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w stosownym udziale, w toku niezakończonej sprawy dekretowej, a zatem działając w warunkach nieuregulowanego definitywnie stanu prawnego znajdującego się na spornym gruncie i budynku. Znaczenie pierwszoplanowe miało to, czy organ wydając decyzję o sprzedaży lokalu w takiej sytuacji prawnej rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decydując się na prawne wyodrębnienie lokalu mieszkalnego w budynku wielomieszkaniowym, który nie był wyłączną własnością państwową i zbywając ten lokal przy tymczasowo ustalonym statusie prawnym przedmiotowego budynku. W ocenie Sądu, rację należało przyznać SKO w Warszawie, że decyzja nadzorcza tego organu wydana w 2007 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym. Organ nadzoru orzekający wówczas trafnie wskazał, że ówcześnie obowiązujące przepisy prawa w zakresie gospodarki mieniem nieruchomym nie dawały podstawy do wyodrębniania lokali mieszkalnych i rozporządzania nimi, gdy budynek nie był wyłączną własnością Skarbu Państwa. Rację miało więc SKO w Warszawie, że wydana w takich warunkach decyzja o sprzedaży lokalu rażąco naruszała wskazane w niej przepisy prawa. Sąd dostrzegł to, że w kontrolowanej decyzji z 2007 r. organ nadzoru oceniając legalność decyzji o sprzedaży lokalu nie wziął pod uwagę skutków prawnych wynikających z decyzji nadzorczej Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1996 r. Uchybienie to nie świadczy jednak o działaniu SKO w Warszawie z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nawet uwzględniając skutki decyzji z 1996 r., nie zmienia to prawidłowego stanowiska organu nadzoru o nielegalności decyzji o sprzedaży lokalu. Główne argumenty, które legły u podstaw wydania decyzji nadzorczej z 2007 r. są bowiem aktualne, co do tego, że wniosek dekretowy nie był rozpoznany w całości, budynek był odrębną nieruchomością, a organ wydając decyzję o sprzedaży lokalu bezprawnie zadysponował budynkiem, którego nie był wyłącznym właścicielem. Żądanie wniosku dekretowego dotyczyło całej dawnej nieruchomości hipotecznej, a na skutek decyzji nadzorczych z 1993 r. i 1996 r. wniosek ten nie był rozpoznany w całości. Do czasu rozpoznania w całości wniosku dekretowego dom wielomieszkaniowy, jako jeden obiekt budowlany, miał status odrębnej nieruchomości budynkowej w rozumieniu art. 5 dekretu. Przedmiotowy dom miał nadany jeden numer ewidencyjny (nr [...]). Dla niniejszej sprawy, dotyczącej oceny legalności decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży lokalu, nie miały istotnego znaczenia aspekty cywilistyczne związane z powstałą po wydaniu decyzji o sprzedaży lokalu strukturą własnościową budynku przy Al. [...], a mianowicie, czy budynek ten był w całości własnością poprzedniczki prawnej skarżącej, czy co najwyżej współwłasnością tej osoby i Skarbu Państwa. Dla niniejszej sprawy istotne było to, że w dacie wydawania decyzji o sprzedaży lokalu Skarb Państwa nie był wyłącznym właścicielem budynku przy A. [...] w W. Zatem, jak trafnie wskazało w 2007 r. SKO w Warszawie, kwestionowaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa. Przedmiotem oceny SKO w Warszawie dokonanej w decyzjach z 2014 r. była decyzja tego organu wydana w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Przedmiotem niniejszej sprawy nie było natomiast rozstrzyganie, co do istoty sprawy, o zasadności sprzedaży lokalu wraz z odpowiednim udziałem w prawie własności budynku i urządzeniach oraz oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu w odpowiednim udziale. Stanowisko zaprezentowane przez SKO w Warszawie w decyzji nadzorczej z 2007 r., co do przysługiwania L. F. prawa własności do budynku przy A. [...] i co do kwalifikowanej wadliwości decyzji orzekającej w takich warunkach o sprzedaży przez Skarb Państwa lokalu mieszkalnego wraz z odpowiednimi udziałami w prawach związanych z odrębną własnością lokalu mieszkalnego, wynika z dokonanej wówczas przez organ nadzoru wykładni przepisów w kontekście skutku wstecznego decyzji nadzorczej z 1993 r. Kwalifikowane naruszenie prawa jest zaś możliwe tylko wówczas, gdy w sprawie istnieje jasny i niewątpliwy stan prawny. W orzecznictwie sądowym nie ma jednolitego stanowiska w zakresie skutków, jakie wywiera decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia dekretowego na status prawnorzeczowy budynku, posadowionego na gruncie dekretowym. W tej sytuacji, nie można zgodzić się ze skarżącą, że prezentowanie przez organ nadzoru takiego, a nie innego stanowiska w zakresie kwalifikowanej wadliwości decyzji o sprzedaży lokalu stanowi oczywiste i przez to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, decyzja SKO w Warszawie z dnia 21 lutego 2007 r. nie zawiera innych wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3-7 kpa. Trafne jest też stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w decyzji nadzorczej z 2007 r., że decyzja o sprzedaży lokalu wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i wobec tego były podstawy do zastosowania art. 158 § 2 kpa. Poza sporem jest bowiem to, że w wykonaniu decyzji o sprzedaży lokalu została zawarta umowa cywilnoprawna o sprzedaży lokalu i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste (akt notarialny z dnia [...] marca 1977 r., Rep. A. Nr [...]). Cywilnoprawny obrót przedmiotowym mieniem jest zdarzeniem, którego organ administracji publicznej nie mógł odwrócić w ramach swoich kompetencji na drodze postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 30 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1956/14, W. G. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej ppsa, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 20 kpa w zw. z art. 11 ust. 1 i 2, art. 11a, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 24, art. 25 ust. 1 i 2, art. 35 oraz art. 4 pkt 9 i 9b1, a także art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), poprzez rażąco wadliwe przyjęcie, że o właściwości organu w zakresie gospodarowania nieruchomościami decyduje [zawsze] to, kto jest właścicielem gruntu (niezależnie od rodzaju nieruchomości) i w ślad za tym, że do właściwości rzeczowej Prezydenta [...] wykonującego zadania własne należało w 2007 r. zbywanie (sprzedaż) lokali będących własnością Skarbu Państwa, podczas gdy sprawy tego rodzaju w 2007 r. należały do właściwości Prezydenta [...], ale wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, wobec czego organem wyższego stopnia (nadrzędnym), jak też organem wyrażającym zgodę na zbycie (sprzedaż) nieruchomości (lokalu) był w tego typu sprawach Wojewoda M., a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie; wskazane uchybienie miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem kluczowej w niniejszej sprawie kwestii ustalenia organu właściwego do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., zaś niewłaściwość organu wydającego decyzję, której ani organy, ani Sąd pierwszej instancji wadliwie nie ustaliły, powinna była skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, względnie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa; w efekcie, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował również art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa, oddalając skargę, a nie stwierdzając nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., względnie nie uchylając tych decyzji, - błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 157 § 1 kpa oraz art. 17 pkt 1 kpa w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.), a także w zw. z art. 11 ust. 1 i 2, art. 11a, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 24, art. 25 ust. 1 i 2, art. 35, art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie, że do wydania decyzji właściwe było SKO w Warszawie, w sytuacji, w której zgodnie z przywołanymi przepisami do wydania decyzji właściwy był Wojewoda M.; wskazane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem niewłaściwość organu wydającego decyzję, której ani organy, ani Sąd pierwszej instancji wadliwie nie ustaliły, powinna była skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w niniejszym postępowaniu zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, względnie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa; w efekcie, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował również art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa, oddalając skargę, a nie stwierdzając nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., względnie nie uchylając tych decyzji, - niewłaściwe zastosowanie, na skutek (w wyniku) popełnienia podniesionych dotychczas uchybień, art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 135 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., względnie uchylenia tych decyzji, w sytuacji, gdy wobec oczywistej wady decyzji nie było podstaw do odmowy stwierdzenia jej nieważności, w związku z czym skarga na decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. powinna była zostać uwzględniona przez Sąd; tym samym, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował również art. 151 ppsa bezpodstawnie oddalając skargę, - niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ppsa, polegające na braku zawarcia przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowczych i konkretnych ustaleń co do własności budynku położonego przy Al. [...] w W. w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu i powieleniu w tym zakresie uchybienia proceduralnego, jakiego dopuściło się w niniejszej sprawie SKO w Warszawie, podczas gdy okoliczność ta miała istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem dopiero definitywne ustalenia w tej materii - których Sąd pierwszej instancji nie poczynił - warunkowały prawidłowe zastosowanie art. 151 ppsa bądź art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 15a ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 169, ze zm.); na skutek wskazanego uchybienia, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżony wyrok uchyla się w części spod kontroli kasacyjnej, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak strony i uczestnicy niniejszego postępowania, nie ma możliwości zweryfikowania prawidłowości zasadniczej części przesłanek, jakimi kierował się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia, - błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 269 § 1 ppsa, poprzez nieuprawnione odstąpienie przez Sąd pierwszej instancji - we własnym zakresie - od stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 i wadliwe przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej (w tym przypadku decyzji nadzorczej z 1993 r.) nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji zależnej (w tym przypadku decyzji o sprzedaży lokalu), podczas gdy - zgodnie z przywołaną uchwałą - w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lipca 1993 r. stanowiło podstawę do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji, z której zresztą wynikało, że opierała się ona na decyzji z 1993 r. (jako przesłance rozstrzygnięcia); uchybienie to miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe ustalenie przez Sąd pierwszej instancji faktu zależności decyzji z 2007 r. od decyzji nadzorczej z 1993 r. oraz uwzględnienie przy wyrokowaniu przywołanej uchwały składu 7 sędziów NSA powinno było skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z 2007 r. w niniejszym postępowaniu zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa, względnie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa; w efekcie, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował również art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa, oddalając skargę, a nie stwierdzając nieważności zaskarżonej decyzji z 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 2013 r., względnie nie uchylając tych decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację mającą przemawiać za uwzględnieniem zarzutów kasacyjnych. W ocenie skarżącej kasacyjnie podstawą wadliwości zaskarżonego orzeczenia jest przyjęcie, że o właściwości organu w zakresie gospodarowania nieruchomościami decyduje to, kto jest właścicielem gruntu, nawet gdy na gruncie tym znajdują się nieruchomości budynkowe lub lokalowe stanowiące odrębny przedmiot własności i należące do innych podmiotów niż właściciel gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, pomimo że nie wszystkie zarzuty kasacyjne są trafne. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była w pierwszej kolejności prawidłowość ustalenia właściwego organu nadzoru wobec decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r., wydanej przez Naczelnika Dzielnicy W. o sprzedaży lokalu. O ile bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało się za właściwy organ nadzoru i w konsekwencji tego wydało decyzję nadzorczą z dnia [...] lutego 2007 r., o tyle przedmiotem decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r., zaskarżonej w niniejszej sprawie do Sądu pierwszej instancji, jest właśnie ocena, czy organ ten był właściwy do orzekania w trybie nadzorczym wobec decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r. i wydania decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Powołana decyzja z dnia [...] stycznia 1977 r. wydana została przez Naczelnika Dzielnicy W., który był terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego – zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 oraz art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139, ze zm.). Organ ten wydał powołaną decyzję, działając w pierwszej instancji. Ówczesnym organem wyższego stopnia był Prezydent [...], będący terenowym organem administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, co wynika z art. 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 powołanej ustawy o radach narodowych oraz z art. 13 pkt 2 kpa, o treści obowiązującej w 1977 r. Jako organ wyższego stopnia, zgodnie z art. 138 § 1 kpa (o treści obowiązującej w 1977 r.), Prezydent [...] był zatem właściwym organem nadzoru (o którym obecnie stanowi art. 157 § 1 w zw. z art. 17 kpa) do oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1977 r. W wyniku zmian ustrojowych struktury organów administracji publicznej dokonywanej w latach 1977 – 1998, w 2007 r. nie istniał już Naczelnik Dzielnicy W. Natomiast Prezydent [...] stał się organem wykonawczym Gminy [...] działającym w pierwszej instancji i zarazem organem wykonującym funkcję starosty właściwym w pierwszej instancji w sprawach mienia Skarbu Państwa, jako zadaniach administracji rządowej wykonywanych na podstawie ustaw, w których takie zadania zostały temu organowi przypisane (por. art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.; art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz.U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361, ze zm.; art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami). W 2007 r., kiedy to SKO w Warszawie orzekło w trybie nadzorczym wobec decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1977 r., sprawy objęte tą decyzją (tj. sprzedaż lokalu, polegająca na ustanowieniu jego odrębnej własności wraz z udziałem w prawie do części wspólnych budynku oraz w prawie do gruntu, na którym posadowiony jest budynek obejmujący dany lokal) nie były już rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, lecz jedynie w trybie cywilnym poprzez zawarcie stosownej umowy (por. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.). W związku z tym, ustalenie w 2007 r. właściwego organu nadzoru do oceny legalności – w trybie art. 156 i nast. kpa - powołanej decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r. wymagało ustalenia, jaki organ w 2007 r. miał kompetencję do sprzedaży lokalu mieszkalnego w trybie cywilnoprawnym na odrębną własność, stanowiącego dotychczas własność Skarbu Państwa, aby następnie ustalić organ wyższego stopnia nad tym organem. Z treści decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r. wynika bowiem, że jej przedmiotem była sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...] na odrębną własność wraz z udziałem w prawie do części wspólnych budynku położonego w W. przy A. [...] oraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego do gruntu, na którym jest posadowiony ten budynek. Z omawianej decyzji wynika również, że budynek obejmujący zbywany lokal nr [...] stanowił własność Skarbu Państwa, a przynajmniej za taki był traktowany. Jeżeli zaś istnieje potrzeba ustalenia właściwego organu nadzoru wobec powołanej decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r., to ustalenia tego należy dokonać wobec takiego kształtu przedmiotu decyzji, jaki on był w dniu jej wydania, skoro przedmiotem oceny organu nadzoru ma być właśnie ta decyzja. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami (w 2007 r.) był starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z art. 23 ust. 1 pkt 7 oraz art. 35 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami w 2007 r. wynikało, że starosta był również organem właściwym do zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz organem właściwym do sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa, przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. W art. 4 pkt 1 powołanej ustawy zdefiniowano przy tym jedynie pojęcie "nieruchomość gruntowa", wskazując, że jest to grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Natomiast w art. 35 ust. 3 omawianej ustawy wskazano, że ustanawianie odrębnej własności lokali w domach wielolokalowych, wchodzących w skład nieruchomości, następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 3 ustawy o własności lokali, o treści obowiązującej w 2007 r., umowa o ustanowieniu odrębnej własności lokalu mogła być zawarta albo przez współwłaścicieli nieruchomości, albo przez właściciela nieruchomości i nabywcę lokalu. Z zestawienia powołanych wyżej przepisów wynika, że w 2007 r. organem właściwym do sprzedaży lokalu mieszkalnego na odrębną własność, który stanowił dotychczas własność Skarbu Państwa, położonego na terenie W., był Prezydent [...], jako organ wykonujący funkcję starosty reprezentującego Skarb Państwa w ramach wykonywania tej reprezentacji, jako zadania z zakresu administracji rządowej. Tym samym, to ten organ byłby właściwy w 2007 r. do wydania takiej decyzji, która została wydana w dniu [...] stycznia 1977 r., jako przez organ działający w pierwszej instancji. Według zaś art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Wprawdzie sprzedaż lokalu na odrębną własność w 2007 r. nie następowała już w drodze decyzji administracyjnej, ale powołany art. 9a wyraźnie wskazuje, że w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną przez Prezydenta [...], jako starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia był Wojewoda M. Z tego względu to ten organ był właściwym organem nadzoru wobec decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, gdyby sprzedaż ta w 2007 r. nadal była dokonywana w pierwszym etapie w formie takiej decyzji. Nie chodzi przy tym o normatywny kształt regulacji mogących obowiązywać w 2007 r., lecz o znalezienie w faktycznie obowiązującym w 2007 r. prawie takich regulacji, które pozwalały na wskazanie organu nadzoru właściwego do orzekania w trybie administracyjnym wobec decyzji o sprzedaży lokalu, gdyby jej wydanie w 2007 r. było dopuszczalne. Poszukując bowiem właściwego organu administracji, jako organu nadzoru w 2007 r. wobec decyzji o sprzedaży lokalu wydanej w dniu [...] stycznia 1977 r., należało najpierw ustalić, który organ byłby właściwy w 2007 r. do orzeczenia o sprzedaży lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa, jeżeli sprzedaż byłaby nadal orzekana w trybie administracyjnym. Błędnie więc Sąd pierwszej instancji ocenił, że właściwym organem nadzoru było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem błędne założenie, że głównym kryterium do ustalenia właściwego organu nadzoru była okoliczność, że właścicielem nieruchomości gruntowej w 2007 r. była Gmina [...]. Dla poszukiwania właściwego organu nadzoru nie ma jednak znaczenia stan faktyczny i prawny nieruchomości z dnia dokonywania oceny legalności decyzji administracyjnej, której przedmiotem jest ta nieruchomość, lecz stan prawny istniejący w dniu wydania decyzji będącej przedmiotem takiej oceny, tj. w niniejszej sprawie w dniu [...] stycznia 1977 r. Przedmiotem oceny w trybie art. 156 i nast. kpa jest bowiem prawidłowość decyzji w kontekście stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania ocenianej decyzji, dlatego także właściwość organu nadzoru należy ustalać według tego, co jest rzeczywistym przedmiotem ocenianej decyzji, a nie tego, co mogłoby być jej przedmiotem w chwili dokonywania takiej oceny. W dniu [...] stycznia 1977 r. przedmiotowa nieruchomość była traktowana, jako własność Skarbu Państwa, dlatego również właściwość organu nadzoru w 2007 r. należało ustalić poprzez przyjęcie założenia, który organ administracji byłby właściwy do wydania w 2007 r. takiej decyzji, jaka została wydana w dniu [...] stycznia 1977 r. Jeżeli więc przedmiotem powołanej decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r. była sprzedaż lokalu traktowanego ówcześnie, jako własność Skarbu Państwa, to okoliczność, że w 2007 r. grunt, na którym znajduje się budynek z tym lokalem, stanowił własność Gminy m.st. Warszawy nie ma znaczenia, ponieważ właściwość organu należy odnieść do tego, czyją własnością zadysponowano w ocenianej decyzji, jako przedmiotem jej rozstrzygnięcia. Późniejsze zmiany własnościowe nieruchomości nie wpływają na ustalenie właściwości organu nadzoru. Nie można bowiem czynić założenia, który organ byłby właściwy do zadysponowania nieruchomością w jej stanie prawnym i faktycznym w 2007 r., skoro przedmiotem oceny w trybie nadzoru nie jest stan istniejący w 2007 r., lecz stan istniejący w 1977 r. Stan prawny i faktyczny nieruchomości z 2007 r. mógł mieć jedynie znaczenie dla kształtu rozstrzygnięcia dokonywanego na podstawie art. 156 i art. 158 kpa. W świetle powyższego, za zasadną należało uznać tylko tę część zarzutów kasacyjnych, w których podniesiono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ppsa w zw. z art. 17 pkt 1, art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 11 ust. 1, art. 11a, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 35 oraz art. 4 pkt 9 i art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ naruszenie tych przepisów doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że właściwym organem nadzoru w 2007 r. wobec decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r. było SKO w Warszawie, gdy tymczasem organem tym był Wojewoda M. Za niezasadne należało natomiast uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W szczególności, zarzut błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa w powiązaniu z pozostałymi przepisami powołanymi w skardze kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie stosował tych przepisów. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa, w sposób opisany w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd pierwszej instancji wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zapatrywanie, że budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości gruntowej, nie pozostawał wyłączną własnością Skarbu Państwa. Nie oceniając prawidłowości takiego stwierdzenia, wbrew podanym zarzutom kasacyjnym, Sąd przedstawił swoje ustalenie co do powołanej okoliczności. Nie można natomiast pominąć w niniejszej sprawie prawomocnego wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2136/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w sprawie dotyczącej tej samej nieruchomości gruntowej położonej w W. przy Al. [...], ale wobec innego lokalu mieszkalnego znajdującego się w tym samym budynku, w którym znajduje się lokal w niniejszej sprawie, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji oraz obie decyzje nadzorcze SKO w Warszawie, wydane wobec własnej decyzji nadzorczej z 2007 r., dotyczącej oceny legalności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego z 1989 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że właściwym organem nadzoru wobec powołanej decyzji z 1989 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W., był Wojewoda M. Właściwość organu administracji jest okolicznością normatywną, której naruszenie powoduje nieważność decyzji wydanej przez organ niewłaściwy, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W związku z tym nie jest możliwe uznanie za dopuszczalne, aby w tożsamych prawnie i faktycznie sprawach były właściwe różne organy administracji, w zależności od zastosowanej metody wykładni prawa w tym zakresie. Właściwość organu, ze względu na normatywne konsekwencje jej naruszenia, nie może być zależna od przyjętej metody wykładni, lecz musi być ustalona za pomocą obiektywnych kryteriów, wykluczających dopuszczalność różnej wykładni tych samych reguł ustalania właściwości organu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Wobec zaś ustalenia, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, będące przedmiotem tej skargi, wydane zostały z naruszeniem (wyżej powołanych i omówionych) przepisów postępowania w związku z przepisami prawa materialnego, co miało istotny wpływ na kształt rozstrzygnięć zawartych w tych decyzjach - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 193 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił te decyzje. Na podstawie art. 206 ppsa odstąpiono od zasądzenia w całości kosztów postępowania na rzecz skarżącej do Sądu pierwszej instancji, ponieważ właściwość organu nadzoru w takich sprawach, jak niniejsza, nie była w przeszłości jednoznacznie oceniania w orzecznictwie sądowym, co mogło dla organu administracji stanowić przyczynę uznania się za właściwy organ nadzoru.