II SA/Lu 572/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku L. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 4 kwietnia 2014 r. znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia 31 lipca 2009 r., znak: [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie nr 1 [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr 620/21 o pow. 0,4500 ha, stanowiącej własność Gminy [...]. W uzasadnieniu wskazanego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 20 lutego 2014 r. L. S. zwrócił się do Burmistrza [...] o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia 31 lipca 2009 r. znak: [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie nr 1 [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 620/21 o pow. 0.45 ha, stanowiącej własność Gminy [...]. Po przekazaniu tego wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], organ ten, postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2014 r. znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza [...] z dnia 31 lipca 2009 r. znak: [...], zatwierdzającej podział wskazanej wyżej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony w rozumieniu cyt. przepisu art. 28 k.p.a. wiąże się z interesem prawnym lub z obowiązkiem, który wynika z konkretnego przepisu prawa materialnego i stanowi podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że L. S. nie wykazał interesu prawnego w żądaniu wzruszenia decyzji. W szczególności Kolegium podniosło, że wskazany we wniosku z dnia 20 lutego 2014 r. argument, że sposób wykorzystywania działki nr 620/26 przez aktualnego jej użytkownika, utrudnia wnioskodawcy prowadzenie działalności gospodarczej na sąsiedniej działce nr 456, można jedynie uznać za interes faktyczny. W rozstrzyganej sprawie, jak zauważyło Kolegium, wprawdzie podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego jest zainteresowany wskazanym przez siebie sposobem rozwiązania sprawy - stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej - ale nie opiera tego na konkretnych przepisach prawa. Zdaniem Kolegium, przedmiotem oceny w postępowaniu o podział nieruchomości nie są zagadnienia związane z wpływem podziału na korzystanie z nieruchomości sąsiednich i dlatego wskazane przez wnioskodawcę przepisy prawa cywilnego nie mają zastosowania w sprawie. Dla stwierdzenia istnienia interesu prawnego strony nie wystarcza wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi on mieć charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcie czynności. Kolegium zauważyło, że z akt sprawy wynika, że L. S. nie był i nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej podziałem, a działka ta stanowi wyłączną własność Gminy [...]. Nieruchomość objęta podziałem sąsiaduje jedynie z nieruchomością stanowiącą własność L. S., oznaczoną jako działka nr 456, która wykorzystywana jest do prowadzenia działalności gospodarczej. Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przyjęty jest pogląd, że wnioskodawcą i stroną postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości jest właściciel oraz wieczysty użytkownik nieruchomości. Podział inicjowany przez właściciela (wieczystego użytkownika) ma na celu wydzielenie z nieruchomości nowych działek geodezyjnych, które następnie będą mogły być wprowadzone do obrotu prawnego jako odrębne nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 28 stycznia 1997 r. (sygn. akt SA/Gd 3467/95), właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela zostało wszczęte postępowanie administracyjne o podział, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, L. S. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obejmującej podział nieruchomości, do której nie ma on tytułu prawnego, gdyż nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki oznaczonej numerem 620/21, ani też żadnej z działek powstałych w wyniku jej podziału. Nie przysługiwał mu zatem przymiot strony w postępowaniu o podział nieruchomości, do której nie ma on tytułu prawnego, jak też nie przysługuje mu również przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że objęta wnioskiem decyzja nie dotyczy interesu prawnego L. S., nie można zatem uznać wnioskodawcy za stronę postępowania, co dało podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 31 lipca 2009 r. znak: [...]. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium z dnia 8 maja 2014 r. złożył L. S. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 6 i 7 w zw. z art. 77 § 1 w z art. 80 k.p.a. przez niedokonanie przez organ żadnych rozważań i ustaleń, czy wpływ podziału przedmiotowej nieruchomości ma wpływ na wykonywanie przez L. S. prawa własności działki nr 455, gdy obowiązek zbadania tych przesłanek ciążył na Kolegium – organ ten zaniechał zbadania interesu, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że L. S. nie jest właścicielem działki powstałej w wyniku podziału; 2) art. 157 w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., wynikające z tego, że skoro Kolegium uznało, że wnioskodawcy nie przysługiwał interes prawny do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 31 lipca 2009 r., znak [...], to Kolegium powinno było mieć na uwadze, że wszczęcie postępowania na podstawie art. 157 kpa powinno nastąpić również wówczas, gdy podmiot składający żądanie w trybie art. 61 §3 kpa nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodobnia określoną w art. 156 § 1 kpa wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazało w jakikolwiek sposób, czy przedstawione przez wnioskodawcę twierdzenia uzasadniałyby wszczęcie postępowania z urzędu; 3) art. 28 w zw. z art. 157 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez niewywiedzenie interesu prawnego wnioskodawcy, opierającego swój interes prawny z prawa własności działki nr 455, które w wyniku dokonania sprzecznego z miejscowym planem zagospodarowana przestrzennego podziału zostało naruszone Mając powyższe na względzie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych. Ponadto wniósł o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - Opinii urbanistycznej z dnia 30 stycznia 2012 r. sporządzonej E. B., na okoliczność niezgodności wydzielenia działek nr 620/21, nr 620/6 i nr 620/19 z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Należy zauważyć, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 4 kwietnia 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia 31 lipca 2009 r., znak: [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie nr 1 [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr 620/21 o pow. 0,4500 ha, stanowiącej własność Gminy [...]. Decyzja ta była kontrolowana zarówno przez organ odwoławczy, jak i sąd administracyjny. W wyniku tej kontroli, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 2 września 2009 r. (nr [...]) umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości – dokonanego wskazaną wyżej decyzją Burmistrza [...] z dnia 31 lipca 2009 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na decyzję Kolegium (wyrok z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Lu 663/09). Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Co do zasady uprawnionym do żądania wszczęcia takiego postępowania ma ten sam podmiot, który jest stroną w postępowaniu zwykłym. Oznacza to, że stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kwestia ta była przedmiotem zainteresowania sądów administracyjnych w wielu rozstrzyganych sprawach i za ugruntowany uznaje się pogląd, że przepis art. 28 k.p.a., zamieszczony w ustawie regulującej procedurę administracyjną, odnosi się jednak do normy prawa materialnego, które reguluje kwestię strony postępowania administracyjnego. Jakkolwiek instytucja strony postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, rozumieć ją jednak należy jako zespół norm prawnych odnoszących się do określonej sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym. Uregulowanie statusu strony postępowania administracyjnego należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, a więc art. 28 k.p.a. uznać należy za przepis prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza, że ustalony zostaje przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym pomiędzy normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. np.: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt: I OSK 1383/13). Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku z dnia 17 lutego 2015 r. (sygn. akt: I OSK 1383/13), że właściciel sąsiedniej nieruchomości, przylegającej bezpośrednio do nieruchomości objętej podziałem, nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do tej ostatniej. Również przepisy o postępowaniu podziałowym nie dają mu żadnych w tej mierze uprawnień. Posiadanie interesu faktycznego przez właściciela sąsiedniej nieruchomości nie spełnia natomiast przesłanki określonej w art. 28 k.p.a., aby być stroną postępowania administracyjnego. Oceny tej nie podważają uprawnienia wynikające z prawa własności do nieruchomości sąsiedniej, związane z prawem sąsiedzkim, na co zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku, wskazując, że przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.) dotyczące zasad prawa sąsiedzkiego oraz służebności drogi koniecznej nie mogą być podstawą do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu podziałowym na gruncie prawa administracyjnego, ponieważ dotyczą ściśle określonych stosunków cywilnoprawnych. Stanowisko to jest potwierdzeniem ukształtowanego wcześniej poglądu, że właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela zostało wszczęte postępowanie administracyjne o podział, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Gd 3467/95). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela w pełni wyżej przedstawione poglądy, nie stwierdzając podstaw do ich zakwestionowania na gruncie rozstrzyganej sprawy. W świetle powyższego nie można uznać, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 6 i 7 w zw. z art. 77 § 1 w z art. 80 k.p.a., jak też art. 157 w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 28 w zw. z art. 157 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z dokumentu - Opinii urbanistycznej z dnia 30 stycznia 2012 r., gdyż dowód ten był zbędny dla rozstrzygnięcia sprawy i nie służył wyjaśnieniu jakichkolwiek istotnych wątpliwości w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.