II GSK 1515/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 606/14 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015r., sygn. akt I SA/Bk 606/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę A. D. (zwanego dalej także: Skarżącym) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący w dniu 13 maja 2013r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W dniu 8 lipca 2013r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy w zakresie kwalifikowalności powierzchni (nr raportu [...]) i w zakresie Programu rolnośrodowiskowego (nr raportu [...]), podczas której stwierdzono nieprawidłowości na działkach rolnych [...], polegające na zaniżeniu powierzchni działek oraz niezgodności uprawy w plonie głównym – Skarżący zadeklarował mieszankę wieloletnich traw z motylkowymi drobnonasiennymi, podczas gdy stwierdzono uprawę żyta. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. orzekł o przyznaniu Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 z sankcjami wieloletnimi. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącego, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem ustalenia przyczyn zmniejszenia występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i rozważenia zastosowania § 38 ust. 6 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013r. poz. 361 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym). Po ponownym rozpatrzeniu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r. poz. 173, zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), art. 16 ust. 3, ust. 5 i 7 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwanego dalej Rozporządzeniem Nr 65/2011), § 2, § 5, § 6, § 9, § 10, § 12, § 14, § 15, § 16, § 18, § 20, § 21, § 22, § 26, § 38 ust. 6, § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a.), orzekł o przyznaniu Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 z sankcjami wieloletnimi. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącego, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży decyzją z dnia [...] września 2014r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008r. nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 5 ust. 1 pkt 14, art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 16 ust. 5, art. 16 ust. 7 Rozporządzenia Nr 65/2011 oraz § 2, § 4 ust. 2 pkt 1, § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania), między innymi działkę rolną [...] o powierzchni 1,20 ha oraz działkę rolną [...] o powierzchni 3,55 ha deklarując grupę upraw JPO, RS z rośliną uprawną w plonie głównym - mieszanka wieloletnich traw z motylkowymi drobnonasiennymi, podczas gdy na wskazanej działce rolnej [...] stwierdzono powierzchnię 1,10 ha, z rośliną uprawną w plonie głównym - żyto, zaś na działce rolnej [...] stwierdzono powierzchnię 3,67 ha z rośliną uprawną w plonie głównym – żyto. Dlatego też względem obu działek wpisano kod nieprawidłowości DR6 (nie stwierdzono deklarowanej uprawy, stwierdzona uprawa należy do tej samej lub wyższej grupy płatności). Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli zaistnieje konieczność zmiany rośliny zadeklarowanej przez rolnika we wniosku, to na podstawie art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009r. ze zm., zwanego dalej Rozporządzeniem Nr 1122/2009) można dokonać do dnia 31 maja danego roku zmiany do wniosku, jednakże rolnik powinien to uczynić z własnej inicjatywny. Skoro Skarżący takiej zmiany do wniosku nie złożył, słusznie organ wykluczył z przyznania płatności rolnośrodowiskowej powierzchnię działek, na których nie była uprawnienia zadeklarowana uprawa. W toku postępowania ustalono również, że zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej powierzchnia trwałych użytków zielonych w gospodarstwie Skarżącego powinna wynosić 2,00 ha, a podczas kontroli na miejscu stwierdzono powierzchnię 1,13 ha, czyli o 0,87 ha mniejszą od powierzchni wskazanej w planie działalności rolnośrodowiskowej. Stwierdzono, że znaczna część działki ewidencyjnej nr [...] (na której zadeklarowano działkę rolną [...]) nie jest użytkowana rolniczo. Występują skupiska drzew, teren porośnięty jest wysoką trawą oraz występują obszary samosiewów. Organ odwoławczy za niezasadne uznał też twierdzenie Skarżącego, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń organu II instancji i niesłusznie zastosował sankcję 20% za zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych. W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając: - niewłaściwe zastosowanie i niewłaściwą wykładnię art. 16 ust. 2, 3, 5, 7 akapit drugi oraz art. 6 ust. 2 pkt c Rozporządzenia Nr 65/2011, polegające na przyjęciu, że do obszaru zatwierdzonego w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt c nie mogą być wliczane działki rolne, na których rośnie roślina inna niż zadeklarowana, pomimo iż należy ona do tej samej grupy upraw oraz polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy istnieją podstawy do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, określonej jak w rozstrzygnięciu decyzji; - niewłaściwą wykładnię art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Nr 1122/2009, polegającą na błędnym przyjęciu, że z w/w przepisu rozporządzenia wynika wymóg wskazany w § 23 ust. 1 pkt 5 ppkt a, tj. wymóg wskazania konkretnej rośliny uprawnej z danej grupy upraw oraz polegające na błędnym przyjęciu, że dla potrzeb przyznania płatności rolnośrodowiskowej, grupę upraw stanowią działki rolne, na których prowadzona jest jedna uprawa zgodna z deklaracją rolnika we wniosku co do gatunku rośliny uprawnej; - naruszenie art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, polegające na nieoczekiwanej i nie zakomunikowanej Skarżącemu zmianie interpretacji przepisów przez organ, polegającej na tym, iż organ odmawia przyznania płatności do obszarów, gdzie stwierdzono inną roślinę niż deklarowana (pomimo, iż jest z tej samej grupy upraw), podczas gdy uprzednio organ, pomimo stwierdzenia istnienia innej rośliny niż deklarowana (ale pochodzących z tej samej grupy upraw) nie odmawiał przyznania płatności, czym utwierdził w przekonaniu rolnika, że w takich przypadkach płatności i tak zostaną przyznane. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów, że grupą upraw w rozumieniu art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Nr 1122/2009 są działki rolne zadeklarowane przez rolnika, na których prowadzona jest uprawa jednego gatunku rośliny uprawnej. Zdaniem Sądu, przez "konkretne użytkowanie", zawarte w definicji działki rolnej należy między innymi rozumieć konkretną uprawę określonej gatunkowo rośliny. Zasadne jest zatem sankcjonowanie zastępowania jednej rośliny z danej grupy inną roślinę z tej samej grupy. Skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 2 – Rolnictwo ekologiczne wariant 2.2 uprawy rolnicze (w okresie przestawienia) m.in.: działkę rolną [...] o pow. 1,20 ha, deklarując grupę upraw JPO, RS z rośliną uprawną w plonie głównym – mieszanka wieloletnich traw z motylkowymi drobnonasiennymi, oraz działkę [...] o powierzchni 3,55 ha z tą samą deklaracją w plonie głównym. Tymczasem jak wynika z raportu z czynności kontrolnych, inspektorzy terenowi na spornej działce stwierdzili powierzchnię 1,10 ha działki [...] i 3,67 ha działki [...] z rośliną uprawną w plonie głównym na obu działkach – żyto (kod nieprawidłowości DR6 – nie stwierdzono deklarowanej uprawy). W ocenie Sądu nie można utożsamiać mieszanki wieloletnich traw z roślinami motylkowymi drobnonasiennymi z żytem. Słusznie zatem organy przyjęły, że do powyższych działek, z uwagi na niezgłoszoną przez Skarżącego zmianę rośliny uprawnej we właściwym trybie, nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa. W powyższym zakresie organy dokonały prawidłowej wykładni art. 6 ust. 2 lit. c Rozporządzenia Nr 65/2011. Z zebranego materiału dowodowego niezbicie też wynika zaniżenie i zawyżenie powierzchni wnioskowanych działek, co również musiało mieć konsekwencje w zakresie dopłat. Zdaniem Sądu, nie można przy tym zarzucić organom niezastosowania w sprawie art. 16 ust. 2 Rozporządzenia Nr 65/2011, gdyż odnosi się on do scalenia kilku obszarów zadeklarowanych przez beneficjenta otrzymujących tę samą stawkę pomocy w ramach określonego środka obszarowego, które uznaje się jako tworzące jedną grupę upraw. Natomiast art. 16 ust. 3 akapit drugi Rozporządzenia Nr 65/2011 mówi o jednym, konkretnym obszarze, zadeklarowanym we wniosku o płatność, która to deklaracja jest wiążąca dla wnioskodawcy. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Nr 1122/2009, gdyż przepis ten miał zastosowanie w sprawie z uwagi na odesłanie zawarte w art. 7 ust. 1 Rozporządzenia Nr 65/2011. W ocenie Sądu, Skarżący nie wykazał i skutecznie nie podważył wyników kontroli przeprowadzonej w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, zarówno krajowego jak i unijnego, regulujących zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych. Tak samo ocenił zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 8, 9, 11 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Skarżący nie wykazał, na czym miałoby polegać naruszenie zasady budzenia przez organ zaufania oraz informowania. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności złożył bowiem oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz udzielanej pomocy finansowej, dlatego też powinien wiedzieć, że o każdej zmianie w sposobie użytkowania gruntów, w szczególności zmianie gatunku uprawy, powinien poinformować we właściwym trybie kierownika ARiMR. Skarżący nie poinformował organów o zmianie prowadzonych upraw, a tym samym organy słusznie przyjęły, że do wskazanych działek nie przysługują wnioskowane płatności. W ocenie Sądu, brak jest również podstaw do przyjęcia, że organy ARiMR w zakresie przyznawania płatności rolnośrodowiskowej dokonały zmiany interpretacji obowiązujących przepisów w zakresie pojęcia obszaru zatwierdzonego w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c Rozporządzenia Nr 65/2011. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Skarżący wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi, a w każdym z tych przypadków zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 16 ust. 2, 3, 5, 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt c w zw. z art. 11 i art. 15 ust. 2, 3 i 4 Rozporządzenia Nr 65/2011, polegające na błędnym przyjęciu, że: – do obszaru zatwierdzonego w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt c nie mogą być wliczane działki rolne, na których rośnie roślina inna niż zadeklarowana, pomimo iż należy ona do tej samej grupy upraw (należy do tego samego wariantu Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne), – obszarem zatwierdzonym jest obszar działek lub parceli, odnośnie do którego zostały spełnione wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania danej pomocy, – w stanie faktycznym sprawy istnieją podstawy do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, określonej jak w rozstrzygnięciu decyzji; 2. art. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 15 Rozporządzenia Nr 1122/2009, polegające na błędnym przyjęciu, że: – z w/w zapisu Rozporządzenia WE wynika wymóg wskazany w § 23 ust. 1 pkt 5 ppkt a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. wymóg wskazania konkretnej rośliny uprawnej z danej grupy upraw, – dla potrzeb przyznania płatności rolnośrodowiskowej, grupę upraw stanowią działki rolne, na których prowadzona jest jedna uprawa zgodna z deklaracją rolnika we wniosku co do gatunku rośliny uprawnej, – pojęcie "użytkowania" obejmuje wyłącznie jedną roślinę. Nie może zaś obejmować roślin w ramach blisko spokrewnionych gatunków; 3. art. 15 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE z 2005r. Nr L 277, s. 1, zwanego dalej Rozporządzeniem Nr 1698/2005), polegające na błędnym przyjęciu, że z uwagi na treść w/w przepisu, stwierdzenie występowania rośliny innej niż zadeklarowana, pomimo iż należy ona do tej samej grupy upraw (należy do tego samego wariantu Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne), powoduje pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowych; 4. art. 5 ust. 1 pkt 14 , art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 30 i art. 31 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, polegające na błędnym przyjęciu, że z uwagi na treść w/w przepisów, stwierdzenie występowania rośliny innej niż zadeklarowana, pomimo, iż należy ona do tej samej grupy upraw (należy do tego samego wariantu Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne), powoduje pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowych; 5. § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, § 4 ust. 2, § 6 ust. 1, § 6 ust. 1 pkt 4, § 6 ust. 2 i 3, § 23 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, polegające na błędnym przyjęciu, że z uwagi na treść w/w przepisów, stwierdzenie występowania rośliny innej niż zadeklarowana, pomimo, iż należy ona do tej samej grupy upraw (należy do tego samego wariantu Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne), powoduje pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowych; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej p.u.s.a.), art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 2 pkt 15 Rozporządzenia Nr 1122/2009, polegające na zaniechaniu ustalenia (w szczególności przez powołanie biegłego odpowiedniej specjalności), czy zadeklarowana przez Skarżącego "mieszanka wieloletnia traw z roślinami motylkowatymi drobnonasiennymi" należy do tego samego rodzaju, co stwierdzone na gruncie "żyto". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając skargę kasacyjną w powyższych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna powołuje się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a. Z zasady w takim przypadku w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie, z uwagi na sposób i zakres sformułowanego zarzutu procesowego, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Oceniając zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego należy na wstępie wskazać, że zasady przyznawania wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) określone zostały w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. W art. 36 lit. a pkt IV tego rozporządzenia przewidziano wsparcie "Poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich" poprzez przyznawanie płatności rolnośrodowiskowych. W art. 39 ww. rozporządzenia przewidziano, że płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe. Płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie. Zaznaczyć przy tym należy, że rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 nie określa szczegółowych warunków przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, pozostawiając te uregulowania przepisom krajowym. Warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (art. 2 pkt 2 lit. a). Program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje między innymi działanie "program rolnośrodowiskowy" (art. 5 ust. 1 pkt 14 tej ustawy). Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określone zostały przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe przewiduje, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który - obok spełnienia innych warunków- realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 2 ust. 1 pkt 3); spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 4). Stosownie do § 6 ust. 1 tego rozporządzenia zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Przepisy zaś tego rozporządzenia dopuszczają zmianę polegającą na zmianie uprawianej rośliny w ramach określonych pakietów i wariantów, ale określają równocześnie warunki niezbędne dla skutecznego jej dokonania, przewidując, że taką zmianę wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej (ust. 2) i zgłasza się kierownikowi biura powiatowego Agencji we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie rolnośrodowiskowe, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej (ust. 3). Z ustalonego w sprawie i niekwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego wynika, że Skarżący we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. zadeklarował w Pakiecie 2, wariancie 2.2 między innymi działkę [...] o powierzchni 1,20 ha oraz działkę [...] o powierzchni 3,55 ha, deklarując jako roślinę uprawianą w plonie głównym – mieszankę wieloletnich traw z motylkowymi drobnonasiennymi. Kontrola przeprowadzona na działkach [...] i [...] ujawniła uprawę żyta. Zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, w tym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego winna być posiana mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Rolnik nie zgłosił we właściwym trybie zmiany rośliny uprawianej. Z tak ustalonego stanu faktycznego wynika zatem, że na działkach [...] w kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego Skarżący nie realizował zobowiązania rolnośrodowiskowego zgłoszonego w ramach Pakietu 2, wariant 2.2. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają do wykazania, że w sytuacji, gdy Skarżący uprawiał na działkach rolnych [...] roślinę inną niż zadeklarowana w związku z realizacją programu rolnośrodowiskowego, ale należącą – w jego ocenie – do tej samej grupy upraw, nie było podstaw do uznania, iż nie realizuje on na tych działkach programu rolnośrodowiskowego i nałożenia sankcji. Zarzuty te pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, ponieważ z planu działalności rolnośrodowiskowej w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że realizacja programu rolnośrodowiskowego związana była z uprawą określonych roślin na określonych działkach i w określonych latach programu. W planie tym Skarżący nie deklarował uprawy roślin z określonej grupy, ale wskazał konkretne rośliny lub dokładnie określone mieszanki roślin, które będzie uprawiał w kolejnych latach na wskazanych działkach. Zmiany uprawianych roślin można było dokonać tylko w sposób ściśle określony przytoczonymi powyżej przepisami, czego Skarżący nie zrobił. Nie może zatem odnieść zamierzonego skutku podniesiony w punkcie I.1. skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art.16 ust. 2, 3, 5, 7 oraz art. 6 ust. 2 lit. c w związku z art. 11 i art. 15 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Podnosząc ten zarzut Skarżący zmierzał do wykazania, że do obszaru zatwierdzonego mogą być wliczane działki rolne, na których rośnie roślina wprawdzie inna niż zadeklarowana, ale należąca do tej samej grupy upraw (do tego samego wariantu Pakietu 2). Wskazane przepisy art. 6 ust. 2 lit. c w związku z art. 11 i art. 15 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 zawierają regulacje dotyczące kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu, natomiast nie odnoszą się do warunków, które muszą być spełnione do uznania, że na danym obszarze jest prawidłowo realizowany program rolnośrodowiskowy. Sformułowana w art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011 definicja przewiduje, że "zatwierdzony obszar" oznacza obszar działek lub parceli, których dotyczy wniosek o pomoc, określony zgodnie z art. 11 i art. 15 ust. 3, 4 i 5 rozporządzenia, a więc określony zgodnie z tymi przepisami o przeprowadzaniu kontroli. Obszarem zatwierdzonym jest obszar działek lub parceli odnośnie do którego zostały spełnione wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania danego rodzaju pomocy. W rozpoznanej sprawie, kontrole przeprowadzone zgodnie z ww. przepisami prawidłowo wykazały, że działki [...] nie mogły zostać uznane za obszar zatwierdzony, ze względu na niespełnienie wymogu prowadzenia na nich uprawy przewidzianej w planie działalności rolnośrodowiskowej, gdyż była na nich uprawiana roślina inna niż zadeklarowana. Z treści art. 16 ust. 2, 3, 5, 7 rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011 Skarżący błędnie wywodzi, że w ramach realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego mógł uprawiać rośliny nie wynikające z planu działalności rolnośrodowiskowej, ale należące do tej samej grupy. Przepis ust. 2 przewiduje, że do celów stosowania tego artykułu obszary zadeklarowane przez beneficjenta, które otrzymują tę samą stawkę pomocy w ramach określonego środka obszarowego, uznaje się za tworzące jedną grupę upraw. Przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, odnosi się on bowiem do scalenia kilku obszarów zadeklarowanych przez beneficjenta, otrzymujących tę samą stawkę pomocy w ramach określonego środka obszarowego, które uznaje się jako tworzące jedną grupę upraw. Przepis ustępu 3 mówi natomiast o zatwierdzonym obszarze przypisanym do danej grupy upraw w zestawieniu z obszarem "zadeklarowanym we wniosku o płatność", z kolei ust. 5 i 7 wskazują sposób obliczania zmniejszeń i wykluczeń w przypadkach, o których mowa w ust. 3. Deklaracja wskazana we wniosku jest wiążąca dla wnioskodawcy. W odniesieniu do Skarżącego działki [...] nie mogły zatem zostać uznane za obszar zatwierdzony w rozumieniu ust. 3, ze względu na niezrealizowanie na nich programu rolnośrodowiskowego przewidzianego w planie działalności rolnośrodowiskowej. W konsekwencji za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 16 rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011. Nieuzasadniony jest też podniesiony w punkcie I.2. skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Rację ma Skarżący podnosząc, iż z tych przepisów rozporządzenia nie wynikał określony w § 23 ust. 1 pkt 5 lit. b (błędnie wskazano lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego "wymóg wskazania konkretnej rośliny uprawnej z danej grupy upraw". Przepis § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego określa elementy, które winien zawierać wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w tym w ust. 1 pkt 5 lit. b wymieniono "oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych, w szczególności z podaniem rośliny uprawnej." Jak wyżej wskazano, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 2 ust. 1 pkt 3). Obowiązkowa zawartość planu działalności rolnośrodowiskowej określona została w załączniku nr 1 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który przewiduje, że część szczegółowa planu powinna zawierać wskazanie wymogów, których rolnik powinien przestrzegać w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, oraz informacje niezbędne do prawidłowej realizacji tych pakietów i wariantów, a w przypadku realizacji Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne powinna zawierać, między innymi, informacje dotyczące planowanego zmianowania roślin uprawnych. Planowe zmianowanie roślin uprawnych niewątpliwie wymaga określenia roślin, których to zmianowanie będzie dotyczyło. Podstawą wydania przedmiotowego rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zawierającego m.in. przepisy o konieczności wskazania roślin uprawnych, był przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, upoważniający ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań. Wskazany przez skarżącego przepis § 23 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie przekracza granic delegacji ustawowej. Warunki ustalone rozporządzeniem rolnośrodowiskowym nie są niezgodne z definicją działki rolnej z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W myśl tej definicji "działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, granice działki rolnej są wyznaczane na podstawie tego konkretnego użytkowania. Państwa członkowskie mogą ustanowić dodatkowe kryteria wyznaczania granic działki rolnej". Grupą upraw w rozumieniu tego przepisu są działki rolne zadeklarowane przez rolnika, na których prowadzona jest uprawa jednego gatunku rośliny uprawnej. Przez "konkretne użytkowanie", stanowiące element definicji działki rolnej, należy między innymi rozumieć konkretną uprawę określonego gatunku roślin (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016t., sygn. akt II GSK 1203/15). Za nieuzasadniony uznać należy także podniesiony w punkcie I.3. skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Przepis ten dotyczy programów rozwoju obszarów wiejskich wskazując, że Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) jest wdrażany przez państwa członkowskie poprzez programy krajowe (jednolite dla całego terytorium kraju) lub regionalne. Przytoczone powyżej warunki ustalone rozporządzeniem rolnośrodowiskowym dotyczące wskazania we wniosku rośliny uprawnej, nie naruszają przytoczonych przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, które zostawiły prawodawcy krajowemu możliwość określenia szczegółowych warunków przyznawania płatności rolnośrodowiskowych. Nie jest niezgodne z przepisami ww. rozporządzenia 1698/2005 ustalenie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego poprzez planowane zmianowanie roślin uprawnych, przy spełnieniu norm obowiązkowych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2016r., sygn. akt II GSK 93/15). W stanie faktycznym rozpoznanej sprawy działki rolne [...] obejmują uprawę jednej określonej mieszanki roślin. Nie ma usprawiedliwionych podstaw podniesiony w punkcie I.4. skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 14, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 30 i art. 31 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ponieważ – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – ani organy orzekające w postępowaniu administracyjnym ani Sąd I instancji nie wskazywały tych przepisów jako podstawy zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, nie mogły więc na ich podstawie przyjąć, że "stwierdzenie występowania rośliny innej niż zadeklarowana, pomimo, iż należy ona do tej samej grupy (..) powoduje zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowych" Należy również zauważyć, że żaden z ww. przepisów nie reguluje kwestii związanych ze zmniejszaniem płatności rolnośrodowiskowych. Sąd I instancji odwołał się do art. 15 ww. rozporządzenia 1698/2005 wskazując, że pomoc finansowa w postaci płatności rolnośrodowiskowej z udziałem środków pochodzących z EFR na rzecz ROW przewidziana jest w ramach realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich określonego w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, a do art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy wskazując, że realizacja PROW obejmuje między innymi działanie "Program rolnośrodowiskowy", do art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, że pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej lub prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, a realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego podlega kontroli (art. 30 i 31 ustawy). Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazanych w punkcie I.5. skargi kasacyjnej. Przepisy te przewidują, jak zostało już wyżej wyjaśnione, że rolnik realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) i spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym (§ 2 ust. 1 pkt 4). Stosownie do § 6 ust. 1, 2 i 3 rolnik może dokonać zmiany uprawianej rośliny tylko wprowadzając ją w planie działalności rolnośrodowiskowej i zgłaszając zmianę kierownikowi biura powiatowego ARiMR wraz z wnioskiem o przyznanie płatności za rok dotyczący zmiany. W myśl § 23 ust. 1 pkt 5 lit. b wniosek o przyznanie płatności wymaga złożenia oświadczenia między innymi o sposobie wykorzystywania działek rolnych, w szczególności, co wymaga podkreślenia, z podaniem rośliny uprawnej. Z przepisów tych wynika, co też wyżej wyjaśniono, obowiązek prowadzenia upraw zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, co w przypadku Skarżącego oznaczało obowiązek uprawy określonych roślin w określonych latach, na określonych działkach. Niewywiązanie się z tego obowiązku w kolejnym roku realizacji programu, w odniesieniu do działki [...] oznaczało, że w tym zakresie Skarżący nie realizował programu rolnośrodowiskowego. Działki [...] nie mogły zostać uznane za obszar zatwierdzony. Nieuzasadniony jest również podniesiony w punkcie II.1. skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Ponieważ, jak wyżej wyjaśniono, w ramach realizowanego programu rolnośrodowiskowego Skarżący był zobowiązany do uprawy roślin konkretnie określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej, a nie dowolnie wybranych roślin z grupy roślin, ustalenie czy zadeklarowana przez Skarżącego mieszanka traw należy do tego samego rodzaju co zasiane przez niego żyto, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, w związku z czym zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie tej okoliczności jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.