I OSK 2954/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 212/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] i decyzję Burmistrza Miasta Sokołów Podlaski z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 212/15 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 17 października 2014 r. J. S. zwrócił się do organu pomocy społecznej o udzielenie pomocy finansowej na zakup leków. Burmistrz Miasta Sokołów Podlaski decyzją z [...] listopada 2014 r., wydaną na podstawie art. 7 pkt 5, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej "u.p.s.") odmówił przyznania powyższej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, po rozpoznaniu odwołania J. S., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymało w mocy decyzją organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, iż zasiłek celowy ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nie zawsze osoba (rodzina) spełniająca ustawowe kryteria do przyznania zasiłku celowego ten zasiłek otrzyma lub otrzyma go w oczekiwanej wysokości. Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. W przypadku osoby samotnie gospodarującej pomoc ta przysługuje, jeżeli jej dochód - ustalony zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s. w związku § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 823) - nie przekracza kwoty kryterium dochodowego zwanego "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kryterium dochodowe na osobę samotnie gospodarującą wynosi 542 zł. Organ podał, że z przedłożonych akt sprawy wynika, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada prawo do renty wypłacanej przez ZUS w wysokości 648,13 zł, które po pomniejszeniu o zaliczkę na podatek dochodowy (20,00 zł) i składkę na ubezpieczenie zdrowotne (58,33 zł) wynosi netto 569,80 zł. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. np. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1442/15). SKO wskazało następnie, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ I instancji podjął czynności mające na celu ustalenie, w jakiej wysokości odwołujący ponosi miesięczne opłaty w związku z użytkowaniem lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje oraz jaki jest miesięczny koszt leczenia. Ustalenia wykazały, że skarżący od dnia kiedy zamieszkał w lokalu przy ul. [...] w Sokołowie Podlaskim, tj. od dnia 04.09.2012 r. nie płaci czynszu najmu i opłat związanych z użytkowaniem lokalu socjalnego ustalonego w kwocie 42,45 zł miesięcznie. Spowodowało to powstanie zadłużenia (na dzień 31.10.2014 r. należność główna to 1 150,63 zł plus odsetki), które systematycznie wzrasta. Skarżący nie podjął żadnych działań w celu zmniejszenia tego zadłużenia i sprawa została skierowana do egzekucji komorniczej co skutkuje miesięcznymi potrąceniami z renty w kwocie 162,03 zł. Z akt wynika, że skarżący nie pracuje zawodowo, a z uwagi na posiadane orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy nabył uprawnienie do renty. Skarżący nie przedłożył dokumentów potwierdzających zakup leków i ponoszonych opłat na ten cel a jedynie oświadczył, iż kwota jaką wydaje na leki wynosi ok. 100 zł miesięcznie. Ponadto kwota za energię elektryczną podana przez stronę odwołującą w pisemnym oświadczeniu, tj. ok. 65 zł. budzi wątpliwości, co do faktycznego stanu zużycia prądu, bowiem w mieszkaniu znajduje się tylko lampka i czajnik elektryczny. Z kolei koszty wydatków związanych z zakupem środków higienicznych zostały oszacowane na kwotę ok. 15-25 zł. miesięcznie. Powyższe dane, zdaniem SKO, nie wskazywały, aby sytuacja skarżącego była szczególnie uzasadniona i uległa znacznemu pogorszeniu w ostatnim okresie. Stan taki trwa od dłuższego czasu. Niezależnie od powyższego z wyjaśnień organu I instancji wynika, że skarżący ma zapewniony nieodpłatny posiłek, tj. obiad z dwóch dań od poniedziałku do piątku w Domu Miłosierdzia Caritas. Odrębną decyzją z dnia 12 listopada 2014 r. na wniosek z dnia 22.10.2014 r. na w miesiąc listopad 2014 r. odwołującemu została przyznana przez organ I instancji pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na częściowy zakup opału. Z danych zawartych w piśmie organu I instancji z dnia 25.11.2014 r. wynika też, że odwołujący w 2014 r. wspierany był przez organ I instancji cyklicznie mniej więcej co dwa miesiące pomocą finansową w wysokości od 100 zł do 200 zł. W 2014 r. otrzymał wsparcie w formie zasiłków w łącznej w kwocie 800 zł. Mając na uwadze powyższe SKO uznało, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego, jak również specjalnego zasiłku celowego. Oddalając skargę J. S. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. przysługuje jedynie osobom, które spełniają kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 u.p.s. Natomiast z ustalonego przez organy i przyjętego przez Sąd za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy wynika, iż skarżący nie spełniał kryterium dochodowego uprawniającego do skorzystania z pomocy społecznej, o którym mowa w art. 8 ust 1 u.p.s., bowiem wysokość otrzymywanego przez niego świadczenia rentowego wynosiła 569,80 zł, zatem dochodu netto przekraczała kwotę odpowiadająca 100% kryterium dochodowego ustalonego dla osób samotnie gospodarujących tj. 542 zł miesięcznie. Sąd w pełni podzielił ponadto przedstawioną przez organy wykładnię art. 8 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którą egzekucje komornicze nie pomniejszają dochodu dla potrzeb pomocy społecznej. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 39 u.p.s. Odnosząc się zaś do rozważanej przez organy możliwości przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., Sąd wskazał, że przepis ten przewiduje wydanie decyzji o charakterze uznaniowym. Jednocześnie możliwość wydania decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". W sytuacji, w której ów szczególnie uzasadniony przypadek nie zaistniał, organy zobowiązane są do odmowy przyznania świadczenia. Sąd w pełni podzielił dokonaną przez organy wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazując dodatkowo, że przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Tymczasem z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że sytuacja skarżącego nie może zostać uznana za nadzwyczaj drastyczną, dotkliwą w skutkach i głęboko ingerującą w plany życiowe. Skarżący będący osobą niepełnosprawną posiada stały dochód, korzysta również ze świadczeń z pomocy społecznej. Nie zaistniały również żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na nagłe pogorszenie sytuacji życiowej skarżącego i na zwiększenie jego potrzeb, które wyczerpywałyby przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Podsumowując Sąd stwierdził, że sytuacja bytowa skarżącego w październiku 2014 r. była trudna, ale uzyskiwany przez niego dochód, a także udzielana mu pomoc finansowa uzasadniała uznanie, że skarżący był w stanie uregulować opłaty za niezbędne leki. Ponadto skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających wysokość kosztów poniesionych przez niego w związki z zakupem tychże leków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., podnosząc następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na: a) dowolnym, nie znajdującym oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, ustaleniu, że: - stan faktyczny w sprawie jest niesporny, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, iż istniały uzasadnione przesłanki odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego, podczas gdy, w ocenie skarżącego, sporne są podstawowe dla sprawy okoliczności: tj.: rzeczywista wysokość kosztów codziennego utrzymania skarżącego oraz rzeczywiste możliwości samodzielnej zmiany sytuacji bytowej przez skarżącego; - skarżący jest w stanie samodzielnie uregulować opłaty za niezbędne leki, podczas gdy brak jest jakichkolwiek ustaleń co do ceny leków stale zażywanych przez skarżącego i odniesienia ich sumy do kwoty miesięcznego dochodu osiąganego przez skarżącego oraz ponoszonych przezeń kosztów utrzymania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, iż istniały uzasadnione przesłanki odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup tych leków; b) pominięciu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie, tj.: rodzaju niepełnosprawności skarżącego, a także zaniechaniu ustaleń co do jej wpływu na możliwości zmiany sytuacji życiowej, w jakiej znajduje się skarżący. Miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem skutkowało przedwczesnym, dowolnym i nie znajdującym oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym ustaleniem, że sytuacja skarżącego nie może być uznana za nadzwyczaj drastyczną, dotkliwą w skutkach i głęboko ingerującą w plany życiowe, a w konsekwencji nie kwalifikuje się jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 ust. 1 u.p.s.; c) zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu na jakiej podstawie Sąd uznał za zgodne z rzeczywistym stanem ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż środki finansowe jakimi dysponuje Centrum Pomocy Socjalnej w Sokołowie Podlaskim są tak ograniczone, iż w pierwszej kolejności powinny być przeznaczane na potrzeby osób i rodzin spełniających ustawowe kryterium dochodowe, Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, stanowi bowiem jedną z przesłanek odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego; 2. art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 18 grudnia 2014 r. wydana została z naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na rozstrzygniecie, w szczególności z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, co powinno skutkować wycofaniem ww. decyzji z obrotu prawnego, poprzez jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 ustawy u.p.s. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przedwczesnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" usprawiedliwiający przyznanie zasiłku celowego osobie o dochodzie przekraczającym ustaloną przepisami wysokość, podczas gdy nie została dokonana rzetelna ocena sytuacji osobistej skarżącego: jego stanu zdrowia, sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej, a także możliwości dochodowych skarżącego oraz zdolności do samodzielnej zmiany sytuacji bytowej. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych zarzutów podkreślając, że ani Sąd I instancji ani też organy wydające rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie na kolejnych etapach postępowania nie sprostały obowiązkowi ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz wszechstronnej ich oceny w dopuszczalnych granicach uznania administracyjnego, co stanowi naruszenie obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zacząć należy od przypomnienia, że zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (ust. 1). W myśl art. 3 tej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Jednym z rodzajów świadczeń z zakresu pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który zgodnie z treścią art. 39 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust. 1). W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego ustawodawca przewidział pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego ( art.41 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Decyzja o przyznaniu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 41 ust. 1 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany". Uznanie administracyjne w tym przedmiocie daje więc organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne dokonywana przez Sąd polega na zbadaniu, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. O tym, czy zachodzi " szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art.41 ust.1 ustawy o pomocy społecznej decydują okoliczności indywidualnej konkretnej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tym szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym stanowi art.41 ust.1 ustawy o pomocy społecznej może być sytuacja osoby, której dochód minimalnie przekracza kryterium dochodowe, przy czym osoba ta z uwagi na stan zdrowia, bezrobocie, nieporadność nie jest w stanie uzyskać jakiegokolwiek dochodu. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej na zakup leków zwrócił się J. J. S., którego dochód przekroczył kryterium dochodowe o 27, 80 zł. Jak wynika z akt sprawy wnioskujący jest rencistą, którego dochód ( renta) wynosi 648, 13 zł., zaś po pomniejszeniu o zaliczkę na podatek dochodowy i składkę na ubezpieczenie zdrowotne dochód wynosi netto 569,80 zł. Świadczenie rentowe jest obciążone egzekucją komorniczą o charakterze niealimentacyjnym (zadłużenie z tytułu niepłacenia czynszu) w wysokości 162, 03 zł. miesięcznie. Na utrzymanie miesięcznie skarżącemu pozostaje kwota 407, 77 zł. Organ pomocy społecznej ustalił, że z uwagi na posiadane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżący nie pracuje zawodowo. Z akt sprawy wynika również, że wnioskujący o pomoc cierpi na różne schorzenia, z czym wiąże się konieczność zażywania leków, a co poświadcza zaświadczenie lekarskie i wystawione przez lekarza recepty. Niewątpliwie kwota 400 zł. może nie wystarczyć na utrzymanie i na zakup leków. Ustalenie organu, że kwota 65 zł. przeznaczona na wydatki związane ze zużyciem prądu jest wygórowana, podobnie jak kwota 15 – 20 zł. na zakup środków czystości, są to ustalenia dowolne niczym nie poparte. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że kwota 400 zł. na miesięczne utrzymanie jest z pewnością niewystarczająca na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Tą niezbędną potrzebą jest konieczność ponoszenia wydatków na zakup leków. Okoliczność, że skarżący nie przestawił rachunku za zakup leków wynika w sposób oczywisty z tego, że leków nie wykupił, bo nie miał na to środków. W sytuacji zatem, gdy taka osoba, jak skarżący z powodów zdrowotnych nie podejmuje pracy, a zgodnie z zaleceniami lekarskimi musi zażywać leki na zakup których nie ma żadnych środków organ pomocy społecznej powinien szczególnie wnikliwie ocenić sytuację materialną wnioskującego o pomoc finansową na ten szczególny cel, jakim jest konieczność pokrycia wydatków na leki. Zarówno organa pomocy społecznej, jak Sąd pierwszej instancji pominęły okoliczności związane z niepełnosprawnością skarżącego i nie rozważyły w sposób należyty, czy skarżący ma wpływ na możliwość zmiany swojej sytuacji życiowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja, w jakiej znajduje się skarżący - wnioskujący o udzielenie mu pomocy na zakup leków - wypełnia przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym stanowi art.41 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Zasadny okazał się zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego, z czym wiąże się konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i obu wydanych w sprawie decyzji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.