II GSK 3110/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1486/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1486/14 oddalił skargę [A.] sp. z o.o. w K. (dalej: spółka) na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach (dalej: OIP) z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji wskazał, że na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie kontroli przeprowadzonej w spółce 14, 16, 17, 18 i 21 lipca 2014 r. Inspektor Pracy decyzją z [...] lipca 2014 r. – wydaną na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.; dalej: ustawa o PIP) oraz art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej: u.t.d.) – nałożył na Prezesa Zarządu spółki T. C. karę pieniężną w wysokości 6.250 zł. Stwierdzone naruszenia dotyczyły następujących naruszeń prawa: - art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d. w zw. z punktem 6.3.7 załącznika nr 3 - za nieokazanie podczas kontroli w spółce danych z karty kierowcy A. C. za okres 20 do 24 sierpnia 2013 r. - 2.500 zł; - art. 92 ust. 3 pkt 1 u.t.d. w zw. z punktem 5.3. załącznika nr 3 - skrócenie dziennego czasu odpoczynku kierowcy K. B. w 16, 30 września i 2 października 2013 r. - łącznie 1.100 zł; - art., 92 ust. 3 pkt 1 u.t.d. w zw. z punktem 5.2. załącznika nr 3 - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w dniu 20 stycznia 2014 r. przez kierowcę R. K. - 950 zł; - art. 92 ust. 3 pkt 1 u.t.d. w zw. z punktem 5.1. załącznika nr 3 - przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przez kierowcę K. B. w trzech opisanych przypadkach - łącznie 1.700 zł. W odwołaniu od ww. decyzji, spółka podniosła, iż kara pieniężna została nałożona bezzasadnie w stosunku do kierowcy A. C., który nie został wymieniony w protokole, który stwierdzał jakich kierowców poddano kontroli trakcie czynności przeprowadzonych przez inspektorów pracy. Oznacza to – w ocenie spółki – że kierowca ten nie podlegał tej kontroli, a więc kara pieniężna za nieokazanie danych elektronicznych z jego karty w okresie od 20 do 24 sierpnia 2013 r. została nałożona niesłusznie. OIP decyzją z [...] września 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy poprzez nałożenie kary pieniężnej w wysokości 6.250 zł. na spółkę. OIP podzielił stanowisko organu I w zakresie stwierdzonych naruszeń i powtórzył podstawy nałożonych kar. Zdaniem OIP podniesione zarzuty dotyczące kierowcy A. C. są chybione, ponieważ w protokole kontroli inspektorzy wyraźnie stwierdzili, że "nie przedłożono danych elektronicznych z karty kierowcy A. C. w okresie 20-24 sierpnia 2013 r. (5 dni)". Zatem okoliczność ta została udokumentowana w wymaganej formie (art. 31 ustawy o PIP), a nadto protokół ten podpisała przedstawicielka kontrolowanej spółki, czyniąc adnotację "uwagi wniosę w terminie 7 dni." Wprawdzie w tym terminie spółka wniosła pisemne zastrzeżenia do tego protokołu, ale nie dotyczyły one faktu wystąpienia uchybienia, polegającego na nieprzedłożeniu w trakcie kontroli danych elektronicznych z karty kierowcy A. C. OIP wyjaśnił jednocześnie, że przyczyną orzeczenia reformatoryjnego było błędne oznaczenia strony postępowania, poprzez wskazanie Prezesa Zarządu spółki, zamiast samej spółki. Sąd I instancji wyrokiem z 1 kwietnia 2015 r. oddalił skargę spółki na decyzję OIP. Sąd wskazał, że poza sporem w sprawie pozostaje fakt przeprowadzenia przez inspektorów pracy kontroli w spółce wykonującej przewozy drogowe, co potwierdza pisemny protokół sporządzony 22 lipca 2014 r. Protokół ten określa zakres przeprowadzonej kontroli oraz stwierdzone niezgodności i naruszenia obowiązujących przepisów i stał się podstawą dla wydanej [...] lipca 2014 r. decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Na wskazaną w decyzji kwotę kary pieniężnej składają się dokładnie wymienione kary za dokonane przez spółkę naruszenia obowiązujących przepisów - w postaci konkretnych uchybień wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy transporcie drogowym. Sąd zaznaczył, że w stosunku do większości z nich spółka nie wniosła zastrzeżeń, kwestionując jedynie karę dotyczącą kierowcy A. C. Sąd nie uznał tych zastrzeżeń za zasadne, ponieważ wprawdzie na stronie drugiej protokołu stwierdzono, że kontrolą objęto okres 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2014 r., a w toku czynności poddano kontroli następujących kierowców, gdzie wymieniono 5 kierowców, wśród których nie ma kierowcy A. C., ale nie oznacza to, że sprawdzenia tylko tych kierowców w czasie kontroli dokonano. Wynika to zarówno z dalszej części protokołu, gdzie wskazano konkretne naruszenia przepisów - odnosząc je także do innych, nie wymienionych na wstępie kierowców (np. Z. C. czy K. B.), a w stosunku do których spółka nie podniosła podobnego zarzutu, że nie zostali wymienieni na wstępie wśród kierowców poddanych kontroli, jak również z faktu, iż na stronie drugiej protokołu wymieni zostali kierowcy nieprowadzący własnej działalności i niezatrudnieni w innych zakładach, a zatrudnieni w kontrolowanym okresie przez spółkę, czyli pracownicy, podczas gdy pozostali kierowcy wykonujący przewozy dla spółki czynili to na podstawie umów cywilnoprawnych. Potwierdza to sama spółka w piśmie procesowym z 18 grudnia 2014 r., przyznając, że kierowca A. C. zatrudniony był na podstawie umowy cywilnoprawnej - umowy o dzieło. Nie zwalnia to jednak przedsiębiorcy organizującego przewóz od przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym. Kontrolowane przewozy wykonywane była na rzecz spółki, zatem to spółka zobowiązana była zadbać o prawidłową i właściwą organizację tego przewozu i o dyscyplinę pracy kierowcy. Sąd podkreślił, że kary przewidziane w ustawie o transporcie drogowym nakładane są na przedsiębiorcę wykonującego przewozy, a nie na pracodawcę. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu nie może przerzucać obowiązku respektowania określonych przepisów ustawy o transporcie drogowym jedynie na prowadzącego pojazd. Przedsiębiorca ma obowiązek aktywnego współuczestniczenia w zadaniu przewozowym poprzez odpowiednie planowanie zadań przewozowych i ich kontrolę tak, aby nie dochodziło do naruszeń, co potwierdzają wyroki: Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09. Sąd nie podzielił zarzutu do naruszenia przez inspektorów pracy art. 31 ust. 2 pkt 7 ustawy o PIP. Sąd wyjaśnił, że podstawie art. 89a u.t.d. inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego na warunkach i trybie określonym w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy, uwzględniając przy tym przepisy o transporcie drogowym. Sąd nie stwierdził, aby w sprawie zostały naruszone przepisy regulujące postępowanie administracyjne w postaci art. 7, art. 8 czy art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), ponieważ organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, umożliwiając spółce czynny udział w postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ w toku postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 89a ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 1 ustawy o PIP w zw. z art. 6 k.p.a., przez bezzasadne uznanie, iż organy inspekcji pracy w ramach uprawnień przyznanych ustawą o transporcie drogowym, byli uprawnieni do kontrolowania u skarżącej również osób wykonujących przewóz towarów na podstawie umowy cywilnoprawnej, a ostatecznie uznanie, że kierowca A. C. mógł być poddany kontroli; 2. art. 76 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2 pkt 7 ustawy o PIP w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. poz. 1064) w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez nałożenie kary pieniężnej w oparciu o protokół kontroli sporządzony z rażącym niedbalstwem i wprowadzający stronę w błąd. W odpowiedzi na skargę kasacyjną OIP wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w tej sprawie oparta została oparta na dwóch zarzutach naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Pierwszy z nich dotyczy naruszenia art. 89a ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 1 ustawy o PIP i art. 6 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, iż organy inspekcji pracy w ramach uprawnień przyznanych ustawą o transporcie drogowym, byli uprawnieni do kontrolowania u skarżącej również osób wykonujących przewóz towarów na podstawie umowy cywilnoprawnej. Jest to zarzut chybiony. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o PIP – inspekcja ta jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP – do zadań państwowej inspekcji pracy należy nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy (...). Zgodnie z art. 89a ust. 1 u.t.d., Inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego na warunkach i w trybie określonych w przepisach o Państwowej Inspekcji Pracy. W myśl zaś art. 89 ust. 1 pkt 6 u.t.d. – inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnieni są do kontroli dokumentów określonych w art. 87 w odniesieniu do zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju. Stosownie zaś do art. 87 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. W świetle przytoczonych okoliczności nie ma podstaw, aby kwestionować uprawnienia Państwowej Inspekcji Pracy do przeprowadzania kontroli przedsiębiorców wykonujących przewozy drogowe, w tym do badania wykresówek dokumentujących czas pracy kierowców, a także stosownie do art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIP do podejmowania innych działań, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z innych przepisów prawa. Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji kasatora, że kierowca A. C. zatrudniony był na podstawie umowy cywilno-prawnej, wskazać należy, iż obojętna pozostaje kwestia charakteru zatrudnienia kierowcy dla wywiązywania się przewoźnika z obowiązków transportu drogowego tj. właściwą organizację przewozu i dyscyplinę pracy kierowcy. Sąd I instancji trafnie powołał się w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, który wypowiadał się w przedmiocie obowiązków przewoźnika określonych w art. 5 u.t.d., podkreślając, iż regulacje te zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. Tym samym organy te mogą w drodze decyzji, na podstawie art. 92a u.t.d., wymierzać podmiotom wykonującym przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem kary pieniężne za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że także drugi z zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia art. 76 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2 pkt 7 ustawy o PIP w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. poz. 1064) w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez nałożenie kary pieniężnej w oparciu o protokół kontroli sporządzony z rażącym niedbalstwem i wprowadzający stronę w błąd, jest bezzasadny. Przede wszystkim wskazać należy, że zarzut ten jest dokładnym powtórzeniem zarzutu sformułowanego do Sądu I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo odniósł się do niego. Nadto podkreślić, że konstruując zarzut naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, że wskazywane uchybienie sądu I instancji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnienie tej przesłanki polega na przedstawieniu prawdopodobieństwa takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w kontrolowanej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju, rzeczą skarżącego kasacyjnie jest zatem wykazanie, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy, najprawdopodobniej mogłoby być inne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kasator powyższego warunku nie spełnił. Sąd I instancji bowiem dokładnie wytłumaczył, dlaczego kwestionowany protokół kontroli nie narusza przepisów regulujących sposób i warunki jego sporządzenia tj.: art. 76 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 31 ust. 2 pkt 7 ustawy o PIP, i dlaczego uznał, że niewymienienie w jego treści A. C. wśród kierowców poddanych kontroli, nie wpłynęło na jego walor dowodowy. Przypomnieć należy, że w sporządzonym protokole z kontroli spółki znajduje się wyraźny zapis "Nie przedłożono danych elektronicznych z karty kierowcy A. C. w okresie 20-24.08.2013 r. (5 dni)". Opis nieprawidłowości został zawarty na stronie 3 protokołu. Przy czym Sąd I instancji nie kwestionował, że wśród pięciu wymienionych kierowców (strona 2) nie ma kierowcy A. C., co jednak – jak wynika z zacytowanego fragmentu protokołu – nie oznacza, że sprawdzenia tylko tych kierowców w czasie kontroli dokonano. Sąd wyjaśnił, że na stronie drugiej protokołu wymieni zostali kierowcy nieprowadzący własnej działalności i niezatrudnieni w innych zakładach, a zatrudnieni w kontrolowanym okresie przez skarżącą spółkę. To dlatego więc A. C. jako wykonujący pracę dla spółki na podstawie umowy cywilnoprawnej, nie został wymienionych wśród tych kierowców. Jest zaś wymieniony na stronie 6 protokołu wśród kierowców z którymi zawarto umowy cywilnoprawne na wykonywanie przewozu towarów. Przy czym jak już wyżej wskazano, forma zatrudnienia, nie ma znaczenia dla obowiązków przestrzegania przez przedsiębiorców warunków czasu pracy przez takich kierowców. Reasumując zarzut kasatora w tym zakresie nie powoduje, że Sąd I instancji zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny w sprawie. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie kontroli przewozu drogowego, ponieważ nie miało w sprawie zastosowania. Tak jak zaznaczono wyżej inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego na warunkach i w trybie określonym w przepisach o Państwowej Inspekcji Pracy. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.