II OSK 1678/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1273/14 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od J. L. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi J. L. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. J. L. dokonał zgłoszenia zamiaru utwardzenia działki przeznaczonej pod wewnętrzną komunikację gospodarstwa rolnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Starosta Poznański na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru utwardzenia działki przeznaczonej pod wewnętrzną komunikację, zlokalizowaną w K., gm. R., przy ul. S., na działce nr [...]. Zdaniem organu zgłoszone roboty są budową drogi wewnętrznej i nie mieszczą się w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Polegają one na rozprowadzeniu mieszanki gruntowej (piaskowo - gliniastej) do założonego poziomu, na której to warstwie miała zostać ułożona warstwa z gruntu (piasek i glina) zmieszana z rozkruszonym gruzem (granulat gruzu betonowo – ceglanego) o grubości warstwy 20 cm. Dodatkowo inwestor planował nawiezienie mieszanki gruntowej (piaskowo – gliniasta) po obydwu stronach warstwy gruntowo – gruzowej o szerokości 12 m oraz wykonanie skarpy o pochyleniu 1:1,5. Taki zakres do wykonania prac należało zakwalifikować jako budowę drogi wewnętrznej. Nadto organ wskazał, iż działki objęte zgłoszeniem nie stanowią działek budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. L. podnosząc, że roboty budowlane mają służyć utwardzeniu gruntu pod wewnętrzną komunikację gospodarstwa rolnego. Roboty nie powodują, że teren nimi objęty połączy się z drogami zewnętrznymi, czy też innymi nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody roboty budowlane zgłoszone w sprawie polegają na budowie prywatnej drogi wewnętrznej, która stanowi samodzielny obiekt budowlany, będący w rzeczywistości budowlą i obiektem liniowym (zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego). Utwardzenie pasa o szerokości 12 m i długości 454 m poprzez podwyższenie terenu o 20 cm ponad poziom istniejącego terenu nie stanowi utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, a jest budową prywatnej wewnętrznej drogi. Prawo budowlane nie przewiduje zaś możliwości budowy drogi prywatnej, czy też publicznej w ramach instytucji zgłoszenia. Skargę na powyższą decyzję złożył J. L., który wnosząc o jej uchylenie podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 4 marca 2015 r. skarżący podniósł dodatkowo zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. oraz podał, że organ miał wiedzę, iż droga podlegająca utwardzeniu nie ma dostępu do drogi publicznej. Utwardzenie ma natomiast służyć ruchowi maszyn rolniczych skarżącego i nie będzie ogólnie dostępne oraz poprawi bezpieczeństwo na działce skarżącego. Na rozprawie skarżący podał, że otrzymał warunki zabudowy i pozwolenie na budowę na terenie działki budynków gospodarczych, obok istniejących budynków mieszkalnych. W części czołowej działki mieszczą się zarówno zabudowania gospodarcze, jak i jego dom, w którym zamieszkuje od ponad 20 lat. Projektowane utwardzenie ma służyć przejazdowi maszyn rolniczych obsługujących tylną część działki. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za zasadną. Jak podkreślił Sąd, podstawowe znaczenie w sprawie ma właściwa klasyfikacja planowanych robót budowlanych. W tym aspekcie, Sąd zauważył, że ustawodawca nie zawarł definicji legalnej robót budowlanych, o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Z brzmienia tego przepisu nie wynika, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu oraz jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, jest w orzecznictwie najczęściej zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), które ze swojej natury pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą) w stosunku, do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Jedynie w sytuacji, kiedy urządzenie budowlane staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany w stosunku, do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, istnieje możliwość zakwalifikowania go jako samodzielnego obiektu budowlanego, a w konsekwencji nałożenia wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto bez znaczenia, dla możliwości zakwalifikowania określonych prac budowlanych jako polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu, pozostaje sposób, w jaki mają ono zostać wykonane. Art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego obejmuje wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, czyli np. wylanie płyty betonowej czy ułożenie kostki brukowej itp. Podobnie o niemożności skorzystania ze zgłoszenia nie może przemawiać liniowy charakter wykonanych prac polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy oparły się na twierdzeniu, że zakres do wykonania prac wyklucza możliwość skorzystania z instytucji zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego). Organy pominęły jednak całkowicie kwestię związku funkcjonalnego pomiędzy planowanym utwardzeniem, a istniejącymi na przedmiotowej działce obiektami budowlanymi, a więc kwestię zapewnienia, za pomocą utwardzonej części gruntu, korzystania z działki skarżącego. Jest to o tyle istotne, że jak wynika z mapki załączonej do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, na działce skarżącego znajduje się budynek mieszkalny, budynek gospodarczy i zabudowania gospodarcze, do których ma dochodzić planowane utwardzenie. Tym samym utwardzenie gruntu ma służyć, jak konsekwentnie podnosił skarżący, przemieszczaniu się maszyn rolniczych w głąb działki. Działka skarżącego stanowi w istocie działkę z zabudową zagrodową. Urządzenie budowlane, jakim jest utwardzona część działki, pozostaje tym samym w związku funkcjonalnym z obiektami budowlanymi posadowionymi na działce skarżącego (budynek mieszkalny i budynki gospodarcze), w stosunku do których spełnia ono funkcję służebną. Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa działka znajduje się w zabudowie zagrodowej (art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199). Zabudową zagrodową jest zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Jest to więc działka, dla której istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. A skoro tak, to brak jest podstaw do uznania, aby wpis w ewidencji gruntów, gdzie działka skarżącego jest oznaczona jako rolna, przesądzał o niemożności zakwalifikowania jej jako budowlanej. Istniejąca możliwość wprowadzenia nowej zabudowy, w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, przesądza, że przedmiotowa działka stanowi działkę budowlaną, a co za tym idzie, stosuje się do niej przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawo budowlane. Tym samym, wydając w sprawie obie decyzje, organy dokonały wadliwej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, przyjmując, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, nie stanowi utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, ale budowę drogi wewnętrznej. Organy zaniechały rozważenia związku funkcjonalnego łączącego planowane prace z istniejącą na terenie działki zabudową, co stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 200 i art. 152 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów: 1. art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b, art. 3 pkt 3 i 3 a oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że utwardzenie pasa o szerokości 12 m i długości 454 m poprzez podwyższenie terenu o 20 cm ponad poziom istniejącego terenu dla komunikacji wewnętrznej stanowi jedynie utwardzenie terenu, nie wymagające pozwolenia na budowę, podczas gdy w ocenie skarżącego organu w świetle powołanych przepisów planowane przez inwestora roboty budowlane dotyczą budowy drogi wewnętrznej, 2. art. 30 ust. 5 i 6 pkt 1 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wskutek uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] lipca 2014 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, możliwe i konieczne jest prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie zasadności wniesienia sprzeciwu, podczas gdy w konsekwencji upływu terminu 30 dni do wniesienia sprzeciwu prowadzenie dalszego postępowania jest bezprzedmiotowe i możliwe jest jedynie umorzenie postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b, art. 3 pkt 3 i 3a oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31". W przepisie art. 29 wymieniono, jakie obiekty i roboty budowlane zostały zwolnione z tego obowiązku, w tym wskazano na roboty budowlane, polegające na "utwardzeniu powierzchni gruntów na działkach budowlanych" (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego). Zakres tych robót, wymienionych na zasadzie wyjątku, nie może być jednak interpretowany rozszerzająco (zasada exceptiones non sunt extendendae), jak czyni to Sąd pierwszej instancji. Odnosić się on musi ściśle po pierwsze: do utwardzenia powierzchni gruntów i po drugie: do robót na działkach budowlanych. Analizując pierwszą z ww. kwestii, zauważy trzeba, jak zwracano uwagę w orzecznictwie, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych ani przedmiotowych. Z jego brzmienia nie wynika, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, czy też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni. Wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może, zatem być różne, ale roboty budowlane wykonywane na podstawie analizowanego przepisu nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2001 sygn. akt IV SA 10/99; z dnia 16 grudnia 2002 r. sygn. akt SA/Rz 2123/00, wyrok z dnia 3 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1741/01, i z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 462/08). O tym, czy nie zostanie przekroczony zakres regulacji z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego może też decydować sposób użytkowania i przeznaczenie terenu utwardzonego w oparciu o zgłoszenie. Sytuacje, w których jest wymagane pozwolenie na budowę, a kiedy tylko zgłoszenie, w istocie wynikają z rozumienia pojęć "budowy" i "robót budowlanych" zdefiniowanych w art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego oraz z brzmienia art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W pojęciu robót budowlanych mieści się między innymi budowa, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tym samym każde roboty budowlane, jeżeli nie są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego w efekcie końcowym muszą prowadzić do wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, bo taki jest cel prowadzenia robót budowlanych. W pewnym zakresie wyłączone spod powyższej reguły mogą być jedynie urządzenia budowlane, bo tak stanowi art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego oraz roboty budowlane wymienione w ust. 2 art. 29 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11). Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w orzecznictwie najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2002 r. sygn. akt SA/Bk 1416/01 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosowana kwalifikacja zawsze jednak musi uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy, a te w niniejszej zasadnie wzbudziły wątpliwości organów administracji architektoniczno – budowlanej. Przyjęte wymiary zamierzonego utwardzenia (szerokość 12 m i długość 454,4 m), a także sposób jego wykonania (podniesienie i utwardzenie terenu) słusznie doprowadziły organy do konkluzji, iż inwestor zamierza wybudować drogę wewnętrzną. Ta z kolei jako obiekt liniowy stanowi budowlę (art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego), którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 7 i 6 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) i nie została zwolniona z obowiązku jego uzyskania w art. 29 Prawa budowlanego. Po drugie, stwierdzić trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zamierzone roboty budowlane nie zostaną wykonane na działce budowlanej, czego wyraźnie wymaga przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, ale na działce rolnej. Przeznaczenie przedmiotowej działki o pow. ponad 4 ha w ewidencji gruntów jako działki rolnej zasadniczo wyłączyło możliwość zastosowania w odniesieniu do planowanej inwestycji art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą kasację, podzielić należało stanowisko organów o konieczności zgłoszenia w sprawie sprzeciwu. Niezależnie od powyższego, uwzględnić również należało zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 i 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Trafnie w tym zakresie zwrócił, bowiem uwagę Wojewoda Wielkopolski, że wyeliminowanie przez Sąd pierwszej instancji obu wydanych w sprawie decyzji czyni bezprzedmiotowym żądanie skierowane do organu I instancji dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, organ któremu dokonano zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych może w drodze decyzji wnieść sprzeciw, ale musi to uczynić w trzydziestodniowym terminie od dnia doręczenia zgłoszenia. Jest to termin prawa materialnego i jako taki nie może być przerwany, skrócony, czy wydłużony. Stanowi on okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia takich praw lub obowiązków. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie budzi żadnych wątpliwości, że termin o którym mowa powyżej upłynął. W takim przypadku jedynym rozstrzygnięciem, jakie mógłby podjąć organ I instancji w następstwie wyroku Sądu pierwszej instancji jest umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Stosunek materialnoprawny nie może już zostać nawiązany, a zatem nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego. Inaczej rzecz wyglądałaby w przypadku uchylenia jedynie decyzji organu odwoławczego, bowiem ten wobec wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji miałby możliwość kontroli zasadności jego zgłoszenia, w tym przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, czego domagał się Sąd pierwszej instancji w zaleceniach, co do dalszego postępowania. W tym przypadku, organ II instancji albo może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję podzielając ocenę o potrzebie jego zgłoszenia w sprawie, albo – w przeciwnym razie – może uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Z tych też przyczyn, za zasadne uznać należało stanowisko wyrażone w kasacji, a dotyczące konsekwencji uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji obu instancji. Mając powyższe na uwadze, wobec uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną i uchylając zaskarżony wyrok, orzekł także o oddaleniu skargi na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na mocy art. 203 pkt 2 tej ustawy.