II SA/Po 1273/14

Dnia 1 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę (...)- zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) lipca 2014 r., nr (...), Starosta działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej jako "K.p.a.", zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru utwardzenia działki przeznaczonej pod wewnętrzną komunikacją, zlokalizowaną w [...], gm. R., przy ul. (...), na działce nr (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że w dniu (...) lipca 2014 r. J. L. dokonał zgłoszenia zamiaru utwardzenia działki przeznaczonej pod wewnętrzną komunikację gospodarstwa rolnego, zlokalizowanego w [...], gm. R., działka nr ewid. (...). W toku prowadzonego postępowania stwierdzono, że objęte zgłoszeniem roboty w ocenie organu są budową drogi wewnętrznej i nie mieszczą się w kategoriach obowiązującego przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak wyjaśniono, stosownie do treści powołanego powyżej przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga prowadzenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Organ opisał następnie roboty budowlane objęte zgłoszeniem, polegające na rozprowadzeniu mieszanki gruntowej (piaskowo - gliniastej) do założonego poziomu, na której to warstwie miała zostać ułożona warstwa z gruntu (piasek i glina) zmieszana z rozkruszonym gruzem (granulat gruzu betonowo – ceglanego) o grubości warstwy 20 cm. Dodatkowo inwestor planował nawiezienie mieszanki gruntowej (piaskowo – gliniasta) po obydwu stronach warstwy gruntowo – gruzowej o szerokości 12 m miała zostać oraz wykonanie wykonane skarpy o pochyleniu 1:1,5. Zdaniem Starosty powyższy zakres prac należało zakwalifikować jako budowę drogi wewnętrznej. W szczególności organ odwołał się do definicji drogi, określonej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. D.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz do orzeczeń sądów administracyjnych, konkludując, że zakres prac nie wskazuje na chęć utwardzenia drogi. Organ wskazał następnie, że działki objęte zgłoszeniem nie stanowią działek budowlanych, co dodatkowo wskazuje na brak spełnienia przez wnioskodawcę warunków, o jakich mowa w art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. L. podnosząc, że roboty budowlane mają służyć utwardzeniu gruntu pod wewnętrzną komunikację gospodarstwa rolnego, który w żaden sposób nie łączy się z drogami zewnętrznymi, czy też innymi nieruchomościami. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, aby planowane prace miały stanowić wykonanie drogi wewnętrznego. Wojewoda decyzją z dnia (...) września 2014 r., nr (...), działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia (...) lipca 2014 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru utwardzenia działki przeznaczonej pod wewnętrzną komunikacją, zlokalizowaną w [...], gm. R. przy ul. (...), na działce nr (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie miała właściwa klasyfikacja planowanych robót budowlanych. Organ odwoławczy odwołał się do treści art. art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz do treści art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych, wskazującym, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zdaniem Wojewody roboty budowlane zgłoszone przez J. L. polegają na budowie prywatnej drogi wewnętrznej, która stanowi samodzielny obiekt budowlany, będący w rzeczywistości budowlą i obiektem liniowym (zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego). Utwardzenie pasa o szerokości 12 m i długości 454 m poprzez podwyższenie terenu o wysokości 20 cm ponad poziom istniejącego terenu nie stanowi utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanej o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 5 Prawa budowlanego, a budowę prywatnej wewnętrznej drogi. Ponadto zwrócono uwagę, że w zgłoszeniu na terenie wykonanych robót budowlanych będzie odbywać się komunikacja, czyli ruch pojazdami kołowymi, co także wskazuje na budowę drogi wewnętrznej a nie utwardzenie terenu. Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca umożliwiając zgłoszenia utwardzenia terenu działki budowlanej nie miał na myśli podnoszenie poziomu terenu oraz wykonanie obiektu liniowego jakim jest droga. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości budowy drogi prywatnej czy leż publicznej w ramach instytucji zgłoszenia z art. 30 ustawy Prawo budowlanego. W konsekwencji Starosta poprawnie ocenił i zakwalifikował zgłoszone roboty budowlane jako budowę drogi wewnętrznej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. L. wnosząc o jej uchylenie i podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 04 marca 2015 r. skarżący uzupełnił swoją skargę podnosząc m.in. zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. polegający na braku zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz odniesienia się do zgłaszanych przez niego wniosków dowodowych. Wskazano, że w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym zgłoszenia zamiaru wykonania przez skarżącego ogrodzenia z siatki leśnej na działce nr [...], organ miał wiedzę, że droga podlegająca utwardzeniu nie ma dostępu do drogi publicznej. Zwrócono uwagę na arbitralność rozstrzygnięć, dotyczących kwalifikacji działki skarżącego jako działki budowlanej oraz podkreślono, że długość planowanego utwardzenia drogi wynika z wielkości działki, która ma łącznie 4,41 ha. Utwardzenie ma służyć ruchowi maszyn rolniczych skarżącego, który nie będzie miał charakteru publicznego (nie będzie ogólnie dostępny). Podkreślono wreszcie, że utwardzenie drogi, biegnącej wzdłuż istniejącego rowu melioracyjnego, poprawi bezpieczeństwo na działce skarżącego. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 25 marca 2015 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyjaśniając dodatkowo, że otrzymał on warunki zabudowy i pozwolenie na budowę na wzniesienie na terenie działki budynków gospodarczych, obok istniejących budynków mieszkalnych. Skarżący podkreślił, że w części czołowej działki mieszczą się zarówno zabudowania gospodarczej, jak i jego dom, w którym zamieszkuje od ponad 20 lat. Projektowane utwardzenie ma służyć przejazdowi maszyn rolniczych obsługujących tylną część działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody w przedmiocie utrzymania w mocy sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki przeznaczonej pod wewnętrzną komunikacją, zlokalizowaną w [...], gm. R, przy ul. (...), na działce nr (...). Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w trybie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego ma uproszczony i odformalizowany charakter, który opiera się tylko i wyłącznie na zgłoszeniu oraz dołączeniu do niego dokumentów, wymaganych przepisami art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zasadą ustanowioną w ustawie Prawo budowlane jest możliwość przystąpienia do robót budowlanych po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co powoduje, że procedurą zgłoszenia objęty jest zamknięty katalog robót budowlanych, w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Równocześnie, w treści art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawodawca upoważnił właściwy organ do wniesienia w określonych ustawowo warunkach i terminie decyzji o sprzeciwie, co może mieć miejsce chociażby w sytuacji, gdy zgłoszeniem objęte są roboty budowlane wymagające wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Jak zasadnie wyjaśniono w treści zaskarżonej decyzji podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma właściwa klasyfikacja planowanych robót budowlanych. Skarżący konsekwentnie wskazuje, że zgłoszeniem objęte są roboty polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, a więc roboty budowlane określone w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane nie wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze stanowiskiem powyższym nie zgadza się zarówno Starosta, jak i Wojewoda, argumentując, że zakres planowanych prac, obejmujący utwardzenie pasa o szerokości 12 m i długości 454 m poprzez podwyższenie terenu o wysokości 20 cm ponad poziom istniejącego terenu nie stanowi utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanej o którym mowa powołanym powyżej przepisie, lecz budowę prywatnej wewnętrznej drogi. W tym miejscu należy zauważyć, że ustawodawca nie zawarł definicji legalnej robót budowlanych, o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, a więc robót polegających na utwardzeniu działki gruntu. Zwraca przy tym uwagę, że z brzmienia powołanego przepisu nie wynika na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu oraz jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych najczęściej zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane) a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1416/01; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 02 marca 2004 r., sygn. akt II S/Lu 1621/02; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11, Baza internetowa NSA). Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane ze swojej natury pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Jedynie w sytuacji, kiedy urządzenie budowlane staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany, w stosunku do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, istnieje możliwość zakwalifikowania go jako samodzielnego obiektu budowlanego, a w konsekwencji nałożenia wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie bez znaczenie, dla możliwości zakwalifikowania określonych prac budowlanych jako prac polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu, pozostaje kwestia sposobu, w jaki ma ono zostać wykonane. Jak bowiem zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II SA/Op 317/11, Baza NSA, przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane obejmuje wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, czyli np. wylanie płyty betonowej czy ułożenie kostki brukowej itp. Podobnie, w ocenie Sądu, o niemożności skorzystania z instytucji zgłoszenia nie może przemawiać liniowy charakter wykonanych prac polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że organy administracji architektoniczno – budowlanej, wywodząc, że zgłoszone roboty stanowią w istocie realizację robót wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oparły się na twierdzeniu, że zakres wykonanych prac – utwardzenie pasa o szerokości 12 m i długości 454 m poprzez podwyższenie terenu o wysokości 20 cm ponad poziom istniejącego terenu, wyklucza możliwość skorzystania z instytucji zgłoszenia w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Organy pominęły tym samym całkowicie kwestię istniejącego związku funkcjonalnego pomiędzy planowanym utwardzeniem, a istniejącymi na przedmiotowej działce obiektami budowlanymi, a więc kwestię zapewnienia, za pomocą utwardzonej części gruntu, korzystania z działki skarżącego. Jest to o tyle istotne, że jak wynika z mapki załączonej do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na działce skarżącego znajduje się budynek mieszkalny, budynek gospodarczy i zabudowania gospodarcze, do których ma dochodzić planowane utwardzenie. Tym samym utwardzenie gruntu ma służyć, jak konsekwentnie podnosił na etapie postępowania administracyjnego skarżący, przemieszczaniu się maszyn rolniczych w głąb działki. Podkreślenia bowiem wymaga, że działka skarżącego stanowi w istocie działkę z zabudową zagrodową. Urządzenie budowlane, jakim jest utwardzona część działki, pozostaje tym samym w związku funkcjonalnym z obiektami budowlanymi posadowionymi na działce skarżącego (budynek mieszkalny i budynki gospodarcze), w stosunku do których spełnia ono funkcję służebną. Odnosząc się natomiast do podnoszonego na etapie postępowania przed organem I instancji zarzutu, iż działka skarżącego nie stanowi działki budowlanej, wyjaśnić należy, że jak powyżej wskazano, działka powyższa stanowi działkę w zabudowie zagrodowej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199). W ocenie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zabudową zagrodową jest zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1118/06, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, Baza NSA - CBOSA). Jest to więc działka, dla której istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. A skoro tak, to brak jest podstaw do uznania, aby wpis w ewidencji gruntów, gdzie działka skarżącego jest oznaczona jako działka rolna, przesądzał o niemożności zakwalifikowania przedmiotowej działki jako działki budowlanej. W ocenie Sądu istniejąca możliwość wprowadzenia nowej zabudowy, w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, przesądza, że przedmiotowa działka stanowi działkę budowlaną, a co za tym idzie, stosuje się do niej przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, organy dokonały wadliwej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, przyjmując, że wykonanie robót budowlanych, obejmujący utwardzenie pasa o szerokości 12 m i długości 454 m poprzez podwyższenie terenu o wysokości 20 cm ponad poziom istniejącego terenu nie stanowi utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanej o którym mowa powołanym powyżej przepisie, lecz budowę drogi wewnętrznej. Organy zaniechały tym samym rozważenia związku funkcjonalnego łączącego planowane prace z istniejącą na terenie działki zabudową. Naruszenie powyższe stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 29 lipca 2014 r. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i dokonać ustaleń odnośnie związku funkcjonalnego pomiędzy przedmiotowym utwardzeniem a istniejącymi na działce zabudowaniami. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.