II OSK 2221/13

Dnia 2 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Polic od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 244/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miejskiej w Policach z dnia 4 lipca 2006 r. nr XLVI/360/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Przęsocin" oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 244/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miejskiej w Policach z dnia 4 lipca 2006 r. nr XLVI/360/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Przęsocin", stwierdził nieważność § 5 pkt 124 zaskarżonej uchwały. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prokurator Okręgowy w Szczecinie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Policach z dnia 4 lipca 2006 r., nr XLVI/360/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Przęsocin" (Dz. U. Woj. Zachodniopomorskiego z 2006 r. Nr 91, poz. 1699) w części dotyczącej § 5 pkt 124. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie trybu postępowania, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r. poz. 647 ze zm.), polegające na wprowadzeniu do planu, wbrew treści art. 44 ust. 1 tej ustawy, opisanego w § 5 pkt 124 uchwały przeznaczenia terenu 6-1 KDG na cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym, tj. pod budowę drogi publicznej o planowanej kategorii wojewódzkiej. Zdaniem Prokuratora, w obowiązującym Planie zagospodarowania województwa zachodniopomorskiego nie wymieniono budowy tej drogi, a w konsekwencji nie poczyniono uprzednich uzgodnień, co do terminu realizacji inwestycji oraz warunków wprowadzenia jej do planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Gmina Police wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga jest zasadna. Sąd stwierdził, że przedstawiony w skardze przez Prokuratora stan faktyczny jest zgodny z przedłożonymi aktami w sprawie, nie jest także kwestionowany przez Burmistrza Polic. Sąd w całości podzielił stanowisko skarżącego, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r. poz. 647 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej i terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy, jednak władztwo planistyczne gminy podlega ograniczeniom. Przykładem wyraźnego ograniczenia tego władztwa jest procedura przyjmowania, w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustaleń dotyczących inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym jest działanie o znaczeniu ponadlokalnym, a więc powiatowym, wojewódzkim i krajowym, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Zdaniem Sądu, budowa obwodnicy Przęsocina stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (budowa drogi wojewódzkiej). Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie, kwestią sporną jest, czy zamieszczenie w kontrolowanej uchwale - miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pn. "Przęsocin" - § 5 pkt 124, tj. terenu elementarnego 6-1 KDG o przeznaczeniu - ulica klasy głównej, projektowana kategoria drogi: wojewódzka, czyli inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym, zostało dokonane zgodnie z zasadami i trybem określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasady i tryb podejmowania uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego reguluje szereg przepisów ustawy. Do podstawowych przepisów w tym zakresie należy art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który szczegółowo określa poszczególne czynności organu po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Pkt 7 lit. a tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały) stanowi, że organ uzgadnia projekt planu z wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Zgodnie z art. 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. W niniejszej sprawie odpowiedź Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego na wystąpienie przez Burmistrza Polic w przedmiocie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. Przęsocin została udzielona po upływie terminu, o którym mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym plan został uzgodniony bez uwag. Fakt ten został przesądzony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 911/05. Burmistrz Polic uznał, że takie uzgodnienie pozwala także na objęcie planem miejscowym inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym (drogi wojewódzkiej) i Rada Miejska w Policach podjęła zaskarżoną uchwałę. Jednakże, już w wyżej przywołanym wyroku Sąd zwrócił także uwagę na to, "że zamieszczenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy kategorii drogi jako wojewódzka, nie jest możliwe na podstawie porozumień zawartych z Marszałkiem Województwa Zachodniopomorskiego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami tylko w przypadku, gdy przebieg takiej drogi został ustalony w planie województwa gmina powinna uwzględnić go przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." Zgodnie z art. 39 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takie inwestycje, które zostały przyjęte zgodnie z właściwością przez Sejm RP, Radę Ministrów, ministrów lub sejmik województwa, umieszcza się w wojewódzkim planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero wtedy, po uprzednim uzgodnieniu terminów ich wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 44 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), można je zamieścić w planie miejscowym. Powyższe rozwiązanie nie pozwala wprowadzić do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycji, co do której nie jest znany termin jej realizacji, a inwestor nie dysponuje środkami finansowymi, umożliwiającymi podjęcie zobowiązań finansowych wynikających z uchwalenia planu miejscowego (np. na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sąd wskazał, że Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego, uchwałą nr XXXII/334/02 z dnia 26 czerwca 2002 r. przyjął Plan zagospodarowania województwa zachodniopomorskiego. W planie tym, wśród zadań w zakresie rozwoju i modernizacji sieci dróg wojewódzkich, wymieniono drogę nr 113 - szczególnie w kontekście przeprawy "Święta" i budowy obejścia zachodniego miasta Szczecina. Nie ustalono przebiegu tej drogi, ani, tym bardziej, nie zaplanowano, jako drogi wojewódzkiej, obejścia Przęsocina (w planie jest mowa o obejściu drogowym miast: Trzebiatowa, Połczyna Zdroju, Gryfic, Choszczna, Kamienia Pomorskiego). Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że Rada Miejska w Policach nie była uprawniona do wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń dotyczących obwodnicy Przęsocina jako drogi publicznej o kategorii drogi wojewódzkiej, gdyż inwestycja ta nie została wymieniona w Planie zagospodarowania województwa zachodniopomorskiego i nie doszło do uzgodnienia między odpowiednimi organami terminu realizacji i warunków wprowadzenia tego rodzaju ustaleń do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Przesocin". W ocenie Sądu I instancji, w świetle art. 44 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niewystarczające było "uzgodnienie milczące", tj. poprzez brak zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w określonym terminie. Dla pełnego uzgodnienia konieczne było "uzgodnienie terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego (uzgodnienie to następuje w formie porozumienia, protokołu uzgodnień podpisanego między marszałkiem a burmistrzem) oraz zawarcie umowy odnośnie do kosztów wprowadzenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa do planu miejscowego. W żadnej mierze, za porozumienie wyczerpujące wymogi art. 44 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można uznać porozumienia zawartego 9 maja 2002 r., między innymi, z Zarządem Województwa Zachodniopomorskiego, reprezentowanym przez Marszałka i Zarządem Gminy w Policach, reprezentowanym przez Burmistrza. Porozumienie to nie ustala żadnego terminu realizacji tej inwestycji i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Dodać należy, że zawarcie tego porozumienia nie zwalniało żadnego z reprezentowanych w nim podmiotów z obowiązku stosowania przepisów powszechnie obowiązujących aktów normatywnych. Sąd uznał, że nie stosując się do art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miejska w Policach istotnie naruszyła zasady i tryb sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje stwierdzeniem nieważności § 5 pkt 124 zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie, w ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie naruszyła zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina Police, podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że dokonane w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgodnienia nie są wystarczające do przyjęcia, że procedura uzgadniania planu została prawidłowo zakończona, lecz dodatkowo wymagane jest odrębne porozumienie zawarte w trybie art. 44 ustawy, podczas gdy procedura uchwalania planu opisana w art. 17 uregulowana została w sposób całościowy i kompletny w tym przepisie, - art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że pomimo uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie opisanym w art. 17 ustawy, brak porozumienia, o którym mowa w art. 44 ustawy skutkuje nieważnością uchwały, podczas gdy w ocenie organu zachowanie procedury opisanej w art. 17 ustawy w istocie konsumuje dyspozycję art. 44 ustawy, który ma charakter jedynie uzupełniający i doprecyzowujący w stosunku do art. 17 ustawy, - art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że uzgodnienia wskazane w art. 17 ustawy nie wyczerpują trybu uchwalania planu, lecz wymagane jest dodatkowe (poza procedurą uchwalania planu) porozumienie warunkujące ważność uchwały w przedmiocie uchwalenia planu, - art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż nieistniejące naruszenie art. 44 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały, w sytuacji gdy nie sposób uznać za zasadne, aby w trakcie uchwalania planu miejscowego doszło do jakichkolwiek nieprawidłowości, w szczególności w zakresie dokonywania uzgodnień. Gmina Police wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż tylko i wyłącznie zaniechanie którejś z czynności wymienionych w art. 17 ustawy może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie nie zaniechano żadnej czynności wymienionej w tym przepisie. Przed podjęciem przez Radę Miejską w Policach kwestionowanej uchwały organ uwzględnił wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 listopada 2005 r., II SA/Sz 911/05, w którym Sąd potwierdził, że projekt został uzgodniony. Rada nie mogła uchwalić planu w wersji innej niż uzgodniona. W porozumieniu z dnia 9 maja 2002 r. poczyniono uzgodnienie co do terminu realizacji przedmiotowej drogi i nakazano wprowadzić inwestycję do planów miejscowych. Organy województwa miały prawną możliwość kwestionowania postanowień planu na etapie jego uzgadniania, lecz tego nie uczyniły. Zdaniem strony skarżącej, przepis art. 44 ustawy wyraźnie przewiduje ochronę interesów gminy, a nie marszałka, gdyż w trybie tego przepisu uzgadniane są warunki, od których gmina uzależnia wprowadzenie ustaleń planu województwa do planów miejscowych. Unormowania art. 17 i art. 26 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są najważniejsze przy sporządzaniu projektu planu i zawierają instrumenty prawne pozwalające wpływać innym organom na treść planu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nietrafne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 17 i art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że dokonane w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgodnienia nie są wystarczające do przyjęcia, że procedura uzgadniania planu została prawidłowo zakończona, lecz dodatkowo wymagane jest odrębne porozumienie zawarte w trybie art. 44 ustawy. Odnosząc się do tych zarzutów na wstępie należy wskazać, że głównym instrumentem prawnym planowania przestrzennego na szczeblu regionalnym jest plan zagospodarowania przestrzennego województwa uchwalany przez sejmik województwa. Plan ten jest związany ze strategią rozwoju województwa (art. 39 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w której uwzględnia się m.in. kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego (art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.). W literaturze wskazuje się, że ani plan zagospodarowania przestrzennego województwa, ani tym bardziej strategia rozwoju województwa nie mają charakteru aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Jednak wiążą – choć w różnym zakresie – w stosunkach wewnętrznych administracji publicznej (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, Warszawa 2015, s. 314). Planowanie przestrzenne na szczeblu lokalnym jest więc ściśle powiązane z planowaniem regionalnym. W doktrynie wyrażono pogląd, iż umieszczenie zadań samorządu województwa (ponadlokalnych inwestycji celu publicznego) w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego województwa jest warunkiem wprowadzenia ich do aktów planowania gminy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, Warszawa 2015, s. 316). Innymi słowy, gmina nie jest uprawniona do wprowadzania do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (np. drogi wojewódzkiej), jeżeli inwestycja ta nie została w ogóle lub w danym zakresie przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Wprowadzenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym ustalonej w planie zagospodarowania przestrzennego województwa do planu miejscowego powinno być poprzedzone określoną procedurą uzgodnieniową, która jest dwuetapowa. W pierwszej kolejności marszałek województwa przeprowadza uzgodnienia z wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta co do terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego (art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z przepisu art. 44 ust. 3 i art. 21 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wynika ponadto, że samorząd województwa ponosi koszty wprowadzenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa do planu miejscowego, których wysokość jest ustalana w umowie zawartej pomiędzy marszałkiem województwa a wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. W drugim etapie tej procedury wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego z uwzględnieniem danej inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i uzgodnionych z marszałkiem województwa warunków jej wprowadzenia do planu i – na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – występuje o uzgodnienie projektu planu m.in. z zarządem województwa w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Celem tego drugiego uzgodnienia powinno być ustalenie przez organ samorządu województwa czy dana inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym przewidziana w planie województwa została wprowadzona do projektu planu miejscowego zgodnie z wcześniejszymi uzgodnieniami podjętymi w trybie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy. Dopiero po dokonaniu między organami samorządu województwa a organami gminy uzgodnień w trybie art. 44 ust. 1 oraz art. 17 pkt 6 lit. b ustawy gmina jest uprawniona do uchwalenia planu miejscowego przewidującego realizację danej inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym na terenie objętym tym planem. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że § 5 pkt 124 zaskarżonej uchwały wprowadzający do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Przęsocin" inwestycję o znaczeniu ponadlokalnym - drogę wojewódzką (teren elementarny 6-1 KDG) jest sprzeczny z prawem, gdyż narusza zasady sporządzania planu miejscowego (wymóg zgodności planu miejscowego z planem województwa) oraz w sposób istotny narusza tryb sporządzania planu (pominięto pierwszy etap uzgodnień, które powinny być przeprowadzone między Marszałkiem Województwa Zachodniopomorskiego a Burmistrzem Polic w trybie art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Fakt, iż w tej sprawie Gmina Police uzyskała tzw. milczące uzgodnienie z Zarządem Województwa Zachodniopomorskiego (co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r., II SA/Sz 911/05), o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit. b w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy nie oznacza, że została zachowana prawidłowa procedura wprowadzenia tej inwestycji do planu miejscowego. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Rada Miejska w Policach nie była uprawniona do wprowadzenia do zaskarżonego planu ustaleń dotyczących obwodnicy Przęsocina jako drogi publicznej o planowanej kategorii drogi wojewódzkiej, gdyż inwestycja ta nie została wymieniona w Planie zagospodarowania Województwa Zachodniopomorskiego z 2002 r. W Planie tym wymieniono drogę wojewódzką nr 113 w kontekście budowy przeprawy "Święta" i obejścia zachodniego miasta Szczecina, nie ustalono jednak jej przebiegu, ani nie zaplanowano, jako drogi wojewódzkiej, obejścia Przęsocina (w planie jest mowa jedynie o obejściu drogowym miast: Trzebiatowa, Połczyna Zdroju, Gryfic, Choszczna, Kamienia Pomorskiego). Ponadto Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, iż w tej sprawie nie doszło do uzgodnienia między Burmistrzem Polic a Marszałkiem Województwa Zachodniopomorskiego terminu realizacji tej drogi i warunków wprowadzenia tej inwestycji do planu miejscowego w trybie art. 44 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarte m.in. pomiędzy Zarządem Województwa Zachodniopomorskiego i Zarządem Gminy w Policach. Porozumienie to zostało zawarte przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie zawiera elementów, o których mowa w art. 44 ust. 1 tej ustawy gdyż nie ustalono w nim żadnego terminu realizacji tej inwestycji i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Zatem z powyższych względów za nietrafne należy uznać również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 17 i 44 tej ustawy oraz zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.