II OSK 1580/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1879/14 odrzucającego skargę Z.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1879/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oraz zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W ocenie Sądu wniesiona na powyższe postanowienie skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż przepis art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Następnie Sąd podniósł, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Zdaniem Sądu postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem brak jest możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. W ocenie Sądu skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane w tzw. postępowaniu wpadkowym (incydentalnym), a więc w toku postępowania głównego - w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, ani nie kończy postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Wobec tego zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzucił wniesioną skargę. Zwrot wpisu od skargi został dokonany na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powyższej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł skarżący zaskarżając je w całości. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: obrazę art. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. poprzez odrzucenie skargi w wyniku stwierdzenia, iż od postanowienia Wójta Gminy Nur z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie oddalenia wniosku o zawieszenie postępowania prowadzonego pod nr [...] nie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia, wobec czego nie jest możliwe orzekanie przez sąd administracyjny w sprawie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2014 r., które zostało wydane w wyniku wniesienia niedopuszczalnego zażalenia w dniu 13 czerwca 2014 r. na ww. postanowienie Wójta Gminy Nur, gdyż zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, podczas gdy z treści art. 101 § 3 K.p.a. wynika, iż stronie służy zażalenie w sprawie zawieszenia postępowania, które to sformułowanie należy rozumieć w sposób szeroki, czyli zarówno jako postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania jak i odmowy zawieszenia postępowania, a nadto stronie służy zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, wobec czego postanowienie Wójta Gminy Nur z dnia [...] czerwca 2014r. było zaskarżalne w drodze zażalenia (było postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego), a więc możliwe było wniesienie skargi na postanowienie wydane w wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego (postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.), celem skontrolowania działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 7 kwietnia 2015 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonego wyżej zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem wniesiona skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach tego środka odwoławczego. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy, albowiem wadliwie uznał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje, a w konsekwencji błędnie przyjął, że w tej sytuacji skarga na postanowienie wydane w wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego była niedopuszczalna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższego stanowiska skarżącego nie sposób podzielić. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 K.p.a.). Przepis art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 K.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ - stosownie do art. 142 K.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Nadto dodać należy, że z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Takie stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie w pełni podziela, w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości (zobacz: postanowienie NSA z dn. 31.03.2015 r. II OSK 1874/13; wyrok NSA z dn. 18.06.2013 r. II OSK 2296/12, ONSAiWSA z 2014 r., z. 5, poz. 74; postanowienie NSA z dn. 19.11.2013 r. II OSK 1272/12 oraz w wyroku NSA z dn. 22.10.2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego cytowany wyżej przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Wniesienie bowiem niedopuszczalnego zażalenia i wydanie na skutek tego zażalenia postanowienia przez organ wyższego stopnia, z możliwością wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, oznaczałoby konieczność rozpoznawania takiej skargi na rozprawie i wydania wyroku oraz w razie wniesienia skargi kasacyjnej rozpoznania jej na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przedmiotem rozpoznania byłaby zasadność odmowy zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania. Z tych względów należy przyjąć, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się nie tyle do postanowienia, na które nie służy zażalenie, ponieważ, co do zasady, nie jest dopuszczalne zaskarżanie postanowienia organu pierwszej instancji bez wyczerpania środków zaskarżenia, ale co do przedmiotu takiego postanowienia, którym jest kwestia wpadkowa w toku postępowania rozstrzygana postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Skoro zaś kwestią tą jest odmowa zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania, to na postanowienie w tej kwestii, wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (porównaj: powoływane już wyżej postanowienie NSA z dn. 31.03.2015 r. II OSK 1874/13 i przywołane tam orzecznictwo). Konkludując stwierdzić należy, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 r. wydane w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie należy do żadnej z kategorii postanowień o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Zatem prawidłowo Sąd pierwszej instancji wniesioną skargę odrzucił jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe rozważania za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (w skardze kasacyjnej jej autor wskazał na przepis art. 58 § 1 pkt 1, jednakże powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za oczywistą omyłkę pisarską, albowiem podstawą odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji był właśnie art. 58 § 1 pkt 6, a pkt 1 tego przepisu nie miał w sprawie zastosowania) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 144 i art. 101 § 3 K.p.a. Zaś wobec bezzasadności podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.