I OSK 2101/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 31/15 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 31/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., powołując się m.in. na art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518), zwanej dalej u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka w miesiącu wrześniu 2014 r. Kolegium wskazało, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wyjaśniła, że w maju 2012 r. zdiagnozowano u niej mikrogruczolaka przysadki mózgowej. Choroba ta charakteryzuje się wysokim poziomem hormonu prolaktyny i to uniemożliwia zajście w ciążę. Od czasu diagnozy została poddana leczeniu aż do dnia, w którym dowiedziała się o ciąży. Skarżąca wyjaśniła, że nie wiedziała, że jest w ciąży, ponieważ nie wskazywały na to żadne objawy, w związku z tym nie zgłosiła się do ginekologa w takim terminie jakiego wymaga ustawa. O ciąży dowiedziała się przypadkowo, podczas rutynowego corocznego badania ginekologicznego, był to prawdopodobnie 27 tydzień ciąży, jednak termin nie był precyzyjnie określony ze względu na zaburzenia hormonalne wywołane chorobą. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 15b ust. 1-7 u.ś.r. i wskazał, że skarżąca w dniu 17 września 2014 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka - N. M., ur. [...] listopada 2013 r. Jak wynikało z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 27 tygodnia ciąży do porodu. W dniach [...] – [...] sierpnia 2013 r., podczas pobytu w szpitalu, pierwszy raz rozpoznano ciążę i potwierdzono badaniem USG - określając ją na 28 tydzień. Kolegium podkreśliło, że warunkiem koniecznym uzyskania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka jest zgodnie z art. 15b ust. 5 u.ś.r. pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2014r. podpisane przez specjalistę położnika-ginekologa było wiążące w kwestii pozostawania skarżącej pod opieką medyczną i wynikało z niego wprost, że strona pozostawała pod opieką medyczną od 27 tygodnia ciąży. Skarżąca nie spełniła zatem przesłanek do przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka i wnioskowane świadczenie jej nie przysługiwało. Twierdzenie skarżącej, że nie wiedziała, że jest w ciąży nie miało wpływu na wynik sprawy bowiem ustawodawca uzależnił przyznanie wnioskowanego świadczenia od pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. W skardze na powyższą decyzję skarżąca oświadczyła, że niedotrzymanie jednego z wymogów ustawy o jednorazowej zapomodze z tytułu urodzenia się dziecka, czyli niedotrzymanie terminu pierwszej wizyty u lekarza ginekologa przed 10 tygodniem ciąży, nie nastąpiło w wyniku jej świadomego zaniedbania, lecz było spowodowane chorobą, podczas której pozostawała pod ciągłą opieką lekarza endokrynologa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dokonując wykładni przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. nie można tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej w całym okresie ciąży. Odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni tego przepisu może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiet w ciąży ze względu na stan zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy zdrowotne, kobieta może być poddana leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią - na tak wczesnym etapie - że jest w ciąży. Sytuacja taka stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących czy też faworyzujących. Zdaniem Sądu koniecznym jest zatem przeprowadzenie takiej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r., która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną opieką medyczną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie trudno jest odmówić wiary oświadczeniom skarżącej, iż nie wiedziała, że jest w ciąży skoro nie wskazywały na to żadne objawy i w związku z tym nie zgłosiła się do ginekologa w takim terminie, jakiego wymaga ustawa. 0 ciąży skarżąca dowiedziała się natomiast przypadkowo podczas rutynowego corocznego badania ginekologicznego i od tego czasu - co jest istotne - aż do dnia porodu pozostawała pod opieką specjalisty położnika-ginekologa. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, organ administracji dokonał wadliwej interpretacji art. 15b ust. 5 u.ś.r., czego skutkiem była nieuzasadniona odmowa przyznania skarżącej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Sąd pierwszej instancji zalecił, aby ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględnił sformułowane poglądy prawne i dokonał prawidłowej, prokonstytucyjnej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r., a następnie zbadał, czy skarżąca spełnia pozostałe warunki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia i w zależności od poczynionych ustaleń wydał odpowiednie rozstrzygnięcie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego to jest: a) art. 10 ust. 1 w związku z art. 18, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a wykładnia danej normy prawa nie może naruszać Konstytucji i zakresu regulacji konstytucyjnej, która w przypadku matki przed i po urodzeniu dziecka w zakresie przesłanek udzielania pomocy odsyła do regulacji ustawowej; b) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a nadto wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego; c) art. 15b ust. 5 u.ś.r. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawodawca jasno określił przesłankę nabycia prawa do jednorazowej zapomogi niezależnie od winy kobiety czy też jej braku, od innych okoliczności które miały ewentualny wpływ na pozostawanie pod opieką medyczną, nadto zaś termin ten nie jest terminem przywracalnym gdyż wynika z normy prawa materialnego; 2. przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego; b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w części własnych rozważań, która sprowadza się do obszernego zacytowania fragmentów orzeczeń innych sądów, braku odniesienia się do poglądów doktryny na tle prawa administracyjnego materialnego, jak i odmiennego orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazując na powyższe skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, i w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzeń, a ponadto o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w świetle art. 15b ust. 5 u.ś.r. przysługuje jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży. Na wstępie należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawę odmowy przyznania skarżącej przedmiotowej zapomogi stanowił przepis art. 15b ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym zapomoga ta przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Należy w tym miejscu wskazać, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt SK 2/16 (Dz. U. z 2016 r., poz. 2204), orzekł, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 29 grudnia 2016 r. pod poz. 2204. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r., która w istocie pokrywa się z oceną prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku. Trybunał dokonał wykładni celowościowej kontrolowanego przepisu i wskazał w uzasadnieniu m.in., że warunek uzależniający przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka od pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu został wprowadzony na podstawie art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 237, poz. 1654). Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej z 2008 r. wynika, że zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych (zawarta w art. 6 pkt 1 projektu) wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, uzależnione od przedstawienia przez matkę lub ojca dziecka, ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką medyczną w czasie ciąży. "Intencją tej regulacji jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (zob. druk sejmowy nr 885 i nr 630/VI kadencja). Dalej Trybunał wskazał, że z racji swojego jednorazowego charakteru, "becikowe" nie może być traktowane jako forma stałego wsparcia finansowego, co oczywiście nie wyklucza funkcji socjalnej "becikowego". Zdarzeniem prawnie relewantnym dla ustalenia prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia jest "urodzenie się żywego dziecka". Stąd nacisk na objęcie kobiety, jak najwcześniej, opieką medyczną. Celem ustawy było "wdrożenie rozwiązań, które powinny przyczynić się do wzrostu liczby narodzin (odwrócenia niekorzystnego trendu demograficznego) i poprawa jakości życia i kondycji polskich rodzin". W ocenie Trybunału wykładnia językowa art. 15b ust. 5 u.ś.r. wskazuje raczej na traktowanie podlegania opiece medycznej nie później niż od 10 tygodnia ciąży jako warunku koniecznego. Z kolei wykładnia celowościowa przemawia za skorygowaniem tego wyniku wykładni językowej i uwzględnieniem obiektywnie względów uniemożliwiających badanie w okresie pierwszych 10 tygodni ciąży. Zdaniem Trybunału, zabieg taki jest uzasadniony z dwóch powodów. Po pierwsze, wykładnia celowościowa dookreśla charakter warunku, o którym mowa w art. 15b ust. 5 u.ś.r., i pozwala objąć zaskarżonym przepisem wszystkie sytuacje, które zamierzał uwzględnić ustawodawca. Ograniczenie się do językowej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. oznaczałoby, że cel ustawy zmieniającej z 2008 r. nie jest realizowany. Po drugie, ustalona w ten sposób treść normy nie jest niezgodna z żadną z norm hierarchicznie wyższą, a przeciwnie, pozostaje w zgodzie z art. 71 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji. Jeśli weźmie się pod uwagę cele ustawy deklarowane w procesie ustawodawczym oraz ratio legis ustawy, to należy podkreślić, że uzależnienie prawa do jednorazowej zapomogi od dotrzymania terminu wskazanego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. służy przede wszystkim ochronie zdrowia matki i dziecka. To cel (wartość) mający zakotwiczenie konstytucyjne również w art. 71 ust. 2 i art. 68 ust. 3 Konstytucji. Cel ten nie jest jednak realizowany, gdy art. 15b ust. 5 u.ś.r. interpretowany jest w sposób uniemożliwiający przyznanie "becikowego", gdy przewidziany w art. 15b ust. 5 u.ś.r. termin nie został dochowany z przyczyn niezawinionych przez kobietę. Trybunał wskazał, że wynik wykładni celowościowej w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji i jest przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14). Mając więc na uwadze zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można było w procesie wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. poprzestać na wykładni językowej. Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji. Ponadto, co istotne, niezaprzeczalnym celem ustawy jest realizacja polityki społecznej, uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z przepisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi więc pozostawać w zgodzie z jego celem. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do takiego wsparcia przyszłych matek, które mimo należytej troski o swoje dziecko, z przyczyn od siebie niezależnych nie mogły spełnić wymagań nałożonych na mocy ustawy, pozostaje w sprzeczności z racjonalnością aksjologiczną ustawodawcy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 810/15 i powołane tam orzeczenia). W świetle powyższego, w niniejszej sprawie za nieusprawiedliwione należało uznać podstawy kasacyjne w zakresie naruszenia norm konstytucyjnych, jak i przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie organ powołał w podstawach kasacyjnych również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. Podstawy te nie zasługują na uwzględnienie. Przypomnieć bowiem wypadnie, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ na wynik sprawy", o którym mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji. Związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 p.p.s.a., jest w związku z tym nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej nie tylko nie wykazano, aby doszło do naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej do naruszenia istotnego, ale również nie wskazano jaki istotny wpływ na wynik sprawy miałoby mieć tego rodzaju naruszenie. Wobec powyższego, skoro zarzuty podniesione w podstawach kasacyjnych okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl