II OSK 1901/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2005/14 w sprawie ze skargi E. K. i W. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2005/14 oddalił skargę E. K. i W. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił, że inwestorzy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działkach nr ew. 340/7 i 339/1, położonych przy ul. Ż. [...] w C. odstąpili w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę określonych w decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...], przeniesionej na E. K. i W. K. decyzją Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...]. Istotne odstępstwo polegało na zmianie usytuowania budynku na działce, poprzez jego zbliżenie (ścianą z oknami) do działki o nr ew. 338 z 3,50 m na odległość ok. 3,05 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w ww. sprawie. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] organ wstrzymał inwestorom roboty budowlane przy budowie oraz nałożył obowiązek zabezpieczenia dotychczas wykonanych robót budowlanych, dostarczenia szkicu geodezyjnego i opinii technicznej, w terminie trzydziestu dni od daty otrzymania postanowienia. W dniu [...] października 2013 r. inwestorzy przedłożyli opinię techniczną wraz ze szkicem geodezyjnym. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zamurowanie dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w odległości ok. 3,05 m od granicy z działką sąsiednią. Po rozpoznaniu odwołania E. K. i W. K. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] uchylił w/w rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nakazano E. K. i W. K. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem prowadzonej budowy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że działka nr ew. 338 położna w C., zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2007 r. stanowi teren zieleni leśnej (oznaczony na rysunku planu symbolem: C24.ZL.). Stwierdził także, że w świetle tych ustaleń nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które dotyczą działek budowlanych, a zatem nie ma konieczności zamurowania dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w odległości 3,05 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. 338, stanowiącą teren zieleni leśnej. Ponieważ budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego została wykonana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego w decyzji pozwolenia na budowę projektu budowlanego - zmieniono usytuowanie obiektu na działce poprzez jego zbliżenie do działki nr ew. 338 na odległości 3,05 m, organ stwierdził, że w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem wymagane jest sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego. Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji organu pierwszej instancji zapadła decyzja z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], którą Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], nakazującą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem prowadzonej budowy. W jej uzasadnieniu organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego została wykonana z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę. Zmieniono usytuowanie obiektu na działce poprzez jego zbliżenie ścianą z otworami do działki nr ew. 338 na odległość ok. 3,05 m. Okoliczność tę potwierdza protokół z przeprowadzonej kontroli dokonanej w dniu [...] sierpnia 2013 r. oraz szkic sporządzony przez uprawnionego geodetę. Protokół został podpisany przez strony uczestniczące w oględzinach, które nie zgłosiły zastrzeżeń co do ustaleń w nim zawartych. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym odstępstwo w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, które jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie decyzji pozwolenia na budowę. Inwestor na wykonanie zmian nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, odstąpienia zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a to uzasadnia wszczęcie procedury określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego . W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji po stwierdzeniu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w przedmiotowej sprawie, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, odpowiednio zastosował tryb art. 51 wyżej wymienionej ustawy poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Po upływie wyznaczonego terminu, zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ wydał stosowną decyzję. Niewykonanie w terminie nałożonego obowiązku powoduje wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Projekt zamienny powinien być sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i w razie konieczności zawierać również wskazania jakie roboty należy wykonać celem doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. wnieśli E. K. i W. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, w okolicznościach sprawy doszło do prawidłowych ustaleń faktycznych, które legły następnie u podstaw rozstrzygnięcia odpowiadającego przepisom prawa. Postępowanie dowodowe w sprawie wykazało, że inwestor realizował przedmiotową inwestycję w warunkach pozwolenia na budowę, doszło jednak do odstępstw od zatwierdzonego projektu. W szczególności, doszło do istotnego odstępstwa - usytuowano budynek w odmienny sposób niż wynikało to z zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki objętej inwestycją. Ustalenia w sprawie organy prowadziły m.in. na podstawie przedłożonych do akt kopi dokumentów. Nie ulega jednak wątpliwości, że kopie dokumentów, w tym projekt zagospodarowania działki, dotyczyły przedmiotowej dla sprawy decyzji pozwolenia na budowę, stanowiły jej załączniki. Wynika to z poczynionych na tej decyzji adnotacji Urzędu Gminy w L. Faktyczne, odmienne od projektowanego, usytuowanie budynku na działce potwierdziły nie kwestionowane przez skarżących ustalenia organu opisane w ww. protokole, oraz w szkicu geodezyjnym z dnia [...] września 2013 r. W sprawie nie przedłożono decyzji, którą inwestor uzyskałby pozwolenie na istotne w sprawie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego - zmianę usytuowania budynku na działce, przez przybliżenie go do granicy z działką o nr ew. 338 na odległość 3, 05 m (zamiast projektowanej odległości 3,50 m). W myśl art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie decyzji pozwolenia na budowę. Zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zaskarżona decyzja jest zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. K. i W. K. zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.: art. 36a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zmiany wprowadzone w projekcie przez inwestorów (skarżących) były istotne; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: - art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegające na przeprowadzeniu przez Sąd postępowania bez rzetelnego, dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przyjęciu przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń organu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z opisanymi w punkcie 1 przepisami prawa materialnego; - art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego ani słusznego interesu obywateli, który powinien być uwzględniony przy wydawaniu decyzji przez Sąd, a którego nieuwzględnienie doprowadziło do wydania wyroku obejmującego wyłącznie interes organu. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi z dnia 2 grudnia 2014 r. wniesionej przez skarżących do Sądu pierwszej instancji, 3) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zgodnie z treścią art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami zarzutów. Wskazane w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji nie dają dostatecznych podstaw do jej uwzględnienia, bowiem wyrok ten jest zgodny z prawem. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 36a Prawa budowlanego. Decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] organ pierwszej instancji wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazując skarżącym sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku ustalenia przez organ dokonania przez inwestora istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, ma on obowiązek nałożenia, określając termin wykonania, obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że do robót budowlanych przeprowadzonych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy roboty te zostały zakończone przed wszczęciem postępowania może mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jako podstawa nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 36a Prawa budowlanego nie mają zastosowania po dokonaniu samowolnego odstępstwa do zatwierdzonego projektu budowlanego. Przesądzają one bowiem jedynie, że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku nieuzyskana takiej decyzji ma natomiast zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym lub ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone jeszcze przed wszczęciem postępowania na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jakkolwiek art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, to z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy. Wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1173/10). Istotne odstępstwo polegało na zmianie usytuowania budynku na działce, poprzez jego zbliżenie (ścianą z oknami) do działki o nr ew. 338 z 3,50 m na odległość ok. 3,05 m. Wbrew twierdzeniu skarżących zawartym w skardze kasacyjnej odstępstwo to nie może być potraktowane jako nieistotne. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi m.in. odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). Kwestia odległości od granicy jest określana w projekcie zagospodarowania działki lub terenu będącym częścią projektu budowlanego. Zgodnie z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien m. in. zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na przeprowadzeniu przez Sąd postępowania bez rzetelnego, dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń organu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które następnie stanowiły podstawę rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Postępowanie dowodowe w sprawie wykazało, że przy realizacji przedmiotowego budynku jednorodzinnego doszło do istotnego odstępstwa, bowiem zlokalizowano go w odmienny sposób niż wynikało to z zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Odmienne od projektowanego, usytuowanie budynku na działce potwierdziły nie kwestionowane przez skarżących ustalenia opisane w szkicu geodezyjnym z dnia [...] września 2013 r. (k - 11 akt administracyjnych), wykonanym przez uprawnionego geodetę. Zasadnie podnoszą skarżący, że ustalenia w sprawie organy prowadziły m.in. na podstawie przedłożonych do akt kopi dokumentów. Nie ulega jednak wątpliwości, że kopie dokumentów, w tym projekt zagospodarowania działki, dotyczyły przedmiotowej dla sprawy decyzji pozwolenia na budowę, stanowiły bowiem jej załączniki. Wynika to z poczynionych na tej decyzji adnotacji Urzędu Gminy w L. Skarżący w żaden sposób nie podważyli prawdziwości zgromadzonych przez organy orzekające dowodów, co mogli uczynić przedkładając oryginalną dokumentację projektową, którą są obowiązani przechowywać. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 Prawa budowlanego oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Inwestor, oddając do użytkowania obiekt budowlany, przekazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą. Przekazaniu podlegają również inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem (art. 60 Prawa budowlanego). Przez dokumentację budowy należy rozumieć pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, w miarę potrzeby, rysunki i opisy służące realizacji obiektu, operaty geodezyjne i książkę obmiarów, a w przypadku realizacji obiektów metodą montażu - także dziennik montażu (art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego). Sam zatem fakt nieodnalezienia przez organy orzekające w sprawie oryginału projektu budowlanego budynku jednorodzinnego nie stanowi przeszkody w wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z tych względów skarga kasacyjna, jako nieposiadająca uzasadnionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.