VII SA/Wa 2986/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2986/12 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnych robót budowlanych wykonanych w prześwicie bramowym budynku przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ podał, że po otrzymaniu pisma spółki [...] z dnia 11.10.2011 r. w sprawie samowolnego obniżenia prześwitu bramy w budynku przy ul. [...] w [...] oraz zmiany gabarytów metalowej bramy poprzez zawężenie prześwitu, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w prześwicie bramowym budynku przy ul. [...] w [...]. W dniu 16.07.2012 r. inwestor robót - spółka [...] złożyła zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...].06.2012 r., którym podjęto zawieszone z urzędu postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w prześwicie bramowym budynku przy ul. [...] w [...]. Powyższe zażalenie zostało przekazane wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. W dniu 31.07.2012 r. spółka [...] wniosła o zawieszenie z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie, argumentując, iż w składzie organów spółki [...]. zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie ze względu na rezygnację jedynego członka zarządu spółki ze składu organu właściwego do reprezentacji Spółki. W dniu 3.08.2012 r. [...] sp. z o.o. poinformowała organ nadzoru, iż spółka – [...] sp. z o.o., na podstawie umowy przeniesienia udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku tytułem wniesienia aportu na pokrycie udziałów w kapitale zakładowym zbyła przysługujący jej udział w prawie użytkowania wieczystego działki położonej przy ul. [...] w [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) oraz taki sam udział w prawie własności budynku posadowionego na tej nieruchomości - w którym dokonano samowolnych robót budowlanych, na rzecz firmy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Na dowód powyższego przedłożono wypis z ksiąg wieczystych oraz wypis z KRS. Wobec faktu, iż akta sprawy znajdowały się w organie wyższej instancji, organ powiatowy uznał, że nie może podjąć żadnych działań w związku z informacją, iż w składzie organów spółki [...] sp. z o.o. zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie, do czasu rozpatrzenia zażalenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]08.2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania złożyły spółki [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły: - naruszenie przepisu art. 30 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego mimo, iż w składzie organów spółki [...] Sp. z o.o. zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania tj. Spółce [...] czynnego udziału w trakcie całego postępowania administracyjnego, mimo posiadania interesu prawnego. Spółka do czasu powołania nowego zarządu nie posiada organu uprawnionego do działania w jej imieniu i na jej rzecz. - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. a także art. 52 Prawa Budowlanego, poprzez brak wyjaśnienia w jakim okresie zostały wykonane prace przy bramie budynku ul. [...] w [...] oraz niepodjęcie działań w celu ustalenia inwestora; - rażące naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za stronę postępowania [...]., mimo iż wymieniona spółka nie jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] i nie posiadaa interesu prawnego uprawniającego do uczestnictwa w postępowaniu. W uzasadnieniu zażalenia Spółki podniosły, że organ nie wyjaśnił, jaki wpływ na jego rozstrzygnięcie na fakt zbycia udziału w prawie wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, a także to, iż spółka [...] Sp. z o.o obecnie nie posiada możliwości uczestniczenia w toczącym się postępowaniu. W rejestrze przedsiębiorców KRS nie figuruje żaden członek zarządu, przez co należy uznać, że Spółka nie ma organu uprawnionego do reprezentacji. Prowadzenie postępowania mimo, iż strona nie ma organu uprawnionego do działania, stanowi rażące naruszenie prawa. Organ nie wyjaśnił okoliczności związanych z wykonaniem prac konserwacyjnych bramy budynku przy ul. [...] w [...]. Nowy właściciel nieruchomości nie posiada wyczerpującej wiedzy o dokonywanych pracach konserwacyjnych w okresie poprzedzającym nabycie nieruchomości. Prace polegające na konserwacji bramy w budynku przy ul. [...]w [...] zostały wykonane około października 2011 r., gdy właścicielem nieruchomości oraz inwestorem była Spółka [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] oraz [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].08.2012 r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnych robót budowlanych wykonanych w prześwicie bramowym budynku przy ul. [...] w [...] - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił postępowanie administracyjne pierwszej instancji prowadzone w sprawie dotyczącej samowolnych robót budowlanych wykonanych w prześwicie bramowym budynku przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 31.01.2012 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek spółki [...] o zawieszenie postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, iż w składzie organów spółki zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nie dokonał pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jedną z przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania administracyjnego jest utrata przez stronę zdolności do czynności prawnych. Postępowanie prowadzone jest w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, których inwestorem, była spółka [...]., a która obecnie nie może w pełni realizować własnego prawa do czynnego udziału w postępowanie ze względu na brak członka zarządu spółki w składzie jej organu. Do wniosku o zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie skarżąca dołączyła kserokopię wniosku złożonego do Sądu Rejonowego [...] o ustanowienie kuratora dla osoby prawnej pozbawionej organu do prowadzenia swoich spraw. Z uwagi na powyższe należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. zawiesić postępowanie administracyjnego pierwszej instancji prowadzone w sprawie dotyczącej samowolnych robót budowlanych wykonanych w prześwicie bramowym budynku przy ul. [...] w [...]. [...]. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest: - art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz brak wykładni przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, - art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że spółka [...]. utraciła zdolność do czynności prawnych w sytuacji gdy w rzeczywistości przesłanka ta nie została spełniona, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania, w sytuacji gdy brak było podstaw do wydania takiego postanowienia. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą wydania postanowienia przez organ II instancji był art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. W sprawie nie zaszła jednak przesłanka utraty zdolności do czynności prawnych w odniesieniu do spółki [...]. Organ II instancji niewłaściwie zastosował ten przepis. Okoliczność braku członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest równoznaczna z utratą zdolności do czynności prawnych przez taką osobę prawną. W przypadku podmiotów niebędących osobami fizycznymi, a więc także osób prawnych zdolność procesowa jest nierozerwalnie związana z ich zdolnością sądową. Oznacza to, że każdy podmiot niebędący osobą fizyczną i mający zdolność sądową posiada jednocześnie zdolność procesową. Dopóki osoba prawna istnieje w obrocie prawnym, dopóty posiada zdolność sądową i zdolność procesową. Zdolności tych nie pozbawia osoby prawnej brak organów uprawnionych do działania w jej imieniu lub braki w składzie tych organów, które mogą jedynie uniemożliwić działanie takiego podmiotu w procesie. Wynika to z art. 38 Kodeksu cywilnego i ze sformułowanej na jego podstawie tzw. "teorii organów". Głosi ona, że osoba prawna ma zdolność prawną i odpowiadającą jej na gruncie prawa procesowego zdolność sądową oraz pełna zdolność do czynności prawnych i będącą jej odzwierciedleniem procesowym zdolność procesową, a czynności prawne i procesowe dokonywane przez występujące w roli organu tego podmiotu osoby fizyczne są działaniami tej osoby prawnej. [...] z o.o. z siedzibą w [...] cały czas posiada zarówno zdolność prawną jak i zdolność do czynności prawnych. Co za tym idzie zaskarżone postanowienie organu II instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Przedmiotem sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie organu odwoławczego zapadłe w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające zawieszenia postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło bez podstawy prawnej, albowiem stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu. Zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Należy zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego uległ zmianom po nowelizacji, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Zmianie uległa między innymi treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis ten od dnia 11 kwietnia 2011r., a więc obowiązujący już w dacie wydania postanowienia organu I instancji, stanowi że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Dyspozycja art. 101 § 3 k.p.a. określa zatem wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Wolą ustawodawcy dokonującego nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Wynika to z treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizacyjnej, w którym podano między innymi, iż ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, na taki sposób rozumienia przepisu art.101 § 3 k.p.a. wskazuje także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako tego aktu, na który przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędna byłaby jego nowelizacja. Tymczasem, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, a więc tych postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego w celu realizacji zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). W orzecznictwie zwraca się również uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię (zob.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt IV SA/Po 991/12). Reasumując, Sąd stwierdza, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej - art. 101 § 3 k.p.a., nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić należy, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009r., sygn. akt II OSK 316/08, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008r., sygn. akt II SA/Gl 209/08,). W kontrolowanej sprawie zaistniał przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku w trybie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 152 i art. 200 ww. ustawy jak w pkt II i III.