VII SA/Wa 253/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 253/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2012 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1176/12, oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...]od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r.- uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Z akt sprawy wynikało, że decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 i 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o. usytuowanej na dachu budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w [...]. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] Stowarzyszenia [...], utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. Wnioskiem z dnia 26 marca 2010 r. [...] Stowarzyszenie [...] powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wniosło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. Po przeprowadzeniu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, organu nadzoru stwierdził, że badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym wadą określoną w pkt 2 tego przepisu. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego i powiatowego w sposób bezsporny wykazały, że roboty budowlane związane z instalacją urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o. na dachu przedmiotowego budynku zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia 13 lutego 2007 r. Wobec powyższego zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ stwierdził również, że roboty objęte zgłoszeniem zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, sztuką budowlaną, przepisami BHP oraz obowiązującymi Polskimi Normami. Z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 grudnia 2011 r., wynikało, że właściwy organ nie wniósł również sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia 11 października 2007 r., [...] sp. z o.o. uzupełniła pierwotne zgłoszenie o wymagane dokumenty. [...] sp. z o.o. przedłożyła również sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska i ludności z dnia 3 sierpnia 2007 r., przez Laboratorium Badawcze [...] S.A. posiadające świadectwo akredytacji Polskiego Centrum akredytacji [...]. Z ww. sprawozdania jednoznacznie wynika, iż zmierzone wartości pól elektromagnetycznych były wielokrotnie niższe od poziomu dopuszczalnego, który dla składowej elektrycznej pola elektromagnetycznego wynosi 7 V/m. Dalej organ nadzoru podkreślił, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii cyfrowej podlegała jedynie obowiązkowi zgłoszenia i nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane, w dacie dokonywania ww. zgłoszenia (tj. w dniu 13 lutego 2007 r.), zgłoszenia właściwemu organowi wymagało instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elekromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Zdaniem organu instalacja przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej nie stanowiła budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że wobec niezaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Wyjaśnił także, że jeżeli organ orzekający w trybie nadzoru inaczej interpretuje przepisy prawa, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie odpowiedniego przepisu prawa, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, była wykonalna oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku [...] Stowarzyszenia [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację przywołaną w rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzając, że po ponownej analizie akt sprawy zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że zarzuty de facto dotyczą postępowania zwykłego i wykraczają poza przedmiot postępowania dotyczącego zbadania czy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] listopada 2010 r., była obarczona którąś z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] Stowarzyszenie [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucono naruszenie: 1/ art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP przez pominięcie badania zgodności inwestycji z ustawą Prawo ochrony środowiska, ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu terenu; 2/ art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3) art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieustalenie czy inwestor dysponuje decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach; 4) art. 7, 8, 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez podważenie zasady zaufania społecznego z uwagi na świadome i celowe niedokonanie oceny zgodności inwestycji z przepisami ochrony środowiska, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu; 5) art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez zwolnienie inwestora z obowiązku przestrzegania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu,; 6) art. 3 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez odstąpienie od zakwalifikowania całości inwestycji do kategorii obiektu budowlanego i przyjęcie, że maszt, trasy, kable, zasilanie, urządzenia nadawczo – odbiorcze są urządzeniami nadawczo – odbiorczymi; 7) art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który definiuje pojęcie urządzenia; 8) art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez niezbadanie czy inwestycja zmienia parametry techniczne oraz użytkowe budynku mieszkalnego; 9) art. 2, art. 32 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 9 w związku z art. 91 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 pkt 2 oraz załącznikiem nr 1 pkt 20 Konwencji z Aarhus poprzez zignorowanie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w nawiązaniu do art. 32, 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1, 2, 3 oraz art. 178 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazanym wyrokiem uznał, że nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., który utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] listopada 2010 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o. na dachu budynku mieszkalnego usytuowanego przy ulicy [...] w [...]. W ocenie Sądu, w kontekście obowiązujących w dniu wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. przepisów ustawy Prawo budowlane, organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Nadto Sąd wskazał na przesłanki rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Roboty budowlane związane z instalacją urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej zostały wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 13 lutego 2007 r. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji) pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Stacja bazowa telefonii komórkowej, tj. antena telekomunikacyjna (maszt) oraz anteny emitujące fale elektromagnetyczne odpowiadała definicji instalacji (art. 3 pkt 6 lit. b w zw. z pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Odpowiadała więc dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane (na datę zgłoszenia) i podlegała zgłoszeniu. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane, który to przepis obowiązywał w dacie dokonywania zgłoszenia (tj. w dniu 13 lutego 2007 r.), właściwemu organowi wymagało zgłoszenie instalowania na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elekromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c (uchylonego z dniem 15 listopada 2008 r.) stanowiącego podstawę zgłoszenia zamiaru instalacji na obiektach urządzeń zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pozostaje wyjątkiem od zasady budowy tego rodzaju urządzeń w oparciu o pozwolenie na budowę, która to zasada w pozostałych przypadkach budowy tego rodzaju urządzeń jako wolno stojących, nadal ma zastosowanie. Instalacja przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej nie stanowiła budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skoro zdaniem Sądu przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, tylko zgłoszenia, to zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestor nie musiał uzyskać decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dalej Sąd podniósł, że roboty budowlane związane z instalacją urządzeń przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o. na dachu budynku zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, sztuką budowlaną, przepisami BHP oraz obowiązującymi Polskimi Normami. Jak wynika ze sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska i ludności z dnia 3 sierpnia 2007 r. zmierzone wartości pól elektromagnetycznych były wielokrotnie niższe od poziomu dopuszczalnego, który dla składowej elektrycznej pola elektromagnetycznego wynosi 7 V/m. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie wniósł sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Wobec niezaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w ocenie Sądu, nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy. W związku z powyższym kontrolowana decyzja została uznana za odpowiadającą prawu. Sąd dodał także, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja była podjęta przez właściwy rzeczowo organ, wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie, nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna, jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodło skarżące Stowarzyszenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną. Kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia sprawy była zdaniem Sądu Naczelnego ocena czy realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mogła być zrealizowana na podstawie zgłoszenia z dnia 13 lutego 2007 r., czy też jej realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że charakter inwestycji i zakres robót związanych z jej realizacją mieścił się w pojęciu "instalowania urządzenia" użytym w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia) i w związku z tym nie wymagało pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia jak prawidłowo przyjęły organy. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił, albowiem co trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, zrealizowana inwestycja jako całość nie odpowiadała pojęciu "urządzenia", a zakres robót budowlanych związanych z jej wykonaniem nie mieści się w pojęciu "instalowania". Stosownie do treści art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami, urządzeniami. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na który zasadnie powołano się w skardze kasacyjnej, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym miedzy innymi wolno stojące maszty antenowe. Wyliczenie budowli dokonane w tym przepisie nie stanowi katalogu zamkniętego, a ma jedynie charakter przykładowy. Wprawdzie brak sformułowania "w szczególności" z reguły wskazuje na zamknięty katalog wyliczenia, jednak w tym przypadku doktryna jak i orzecznictwo przyjmuje jego przykładowy charakter – patrz wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1480/12. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowa inwestycja zrealizowana w oparciu o załączony do zgłoszenia projekt budowlany, obejmujący nie tylko urządzenia techniczne, ale również konstrukcję stalową, trasy kablowe i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, wskazywała na konieczność zakwalifikowania spornej inwestycji właśnie jako "budowli", a nie jako "urządzenia". Dodatkowo samo wymienienie antenowych wież, masztów i konstrukcji wsporczych w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) w wersji obowiązującej w dacie dokonania zgłoszenia, definiującym telekomunikacyjne obiekty budowlane wskazywało na konieczność zakwalifikowania projektowanego 7,6 m masztu z projektowaną drogą kablową wraz z niezbędnym zasilaniem jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową. Sąd pierwszej instancji odwołał się do definicji instalacji określonej w art. 3 pkt 6 lit. b ustawy Prawo ochrony środowiska, lecz w ocenie Sądu Naczelnego nie mogło to mieć w tej sprawie przesądzającego charakteru, gdyż definicja instalacji z tej ustawy rozróżnia trzy różne typy instalacji, których wspólną cechą jest możliwość spowodowania emisji wskutek ich eksploatacji. Niezależnie jednak od tego definicja instalacji zawarta w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska stworzona na potrzeby tej ustawy nie jest przydatna dla określenia charakteru inwestycji na gruncie ustawy Prawo budowlane. Za instalacje uznaje się zarówno urządzenia, jak i budowle. Za uzasadniony uznano zarzut skargi kasacyjnej wadliwego zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane. Albowiem odniesieniem dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót powinien być art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, który w dacie dokonania zgłoszenia z dnia 13 lutego 2007 r. zwalniał z obowiązku pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy wymagał, aby te z nich, których wysokość przekracza 3 metry (lit. b), bądź te, które emitują pola elektromagnetyczne i są instalacjami w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska zaliczonymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy (lit. c) realizowane były w oparciu o zgłoszenie. Te oba przypadki wymagające zgłoszenia wchodziły jednak w zakres robót polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Stosownie natomiast do definicji urządzenia budowlanego zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane należy przez nie rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Z powyższej definicji wynika, że charakterystyczną cechą urządzenia budowlanego jest jego funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym, a służące innym celom, nie mogą być uznane za urządzenia budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9. Stanowią one wówczas odrębne obiekty budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że o urządzeniu można mówić wówczas, gdy istnieje już pewien nośnik w postaci obiektu lub budowli z którym dane urządzenie pozostaje w funkcjonalnym związku i na którym ma być zainstalowane (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/07). Nie budziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego że o instalacji czy też montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsparcia) na którym zostaną zainstalowane anteny i inne urządzenia wyposażenia stacji. Stąd też roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami należy kwalifikować jako budowę obiektu - porównaj wyroki NSA z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1709/09, i z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1867/10, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie 7,6 - metrowego masztu, tras kablowych i całego oprzyrządowania pozwalającego na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, według załączonego do zgłoszenia projektu stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o., nie podpadała pod pojęcie "urządzenia", lecz stanowiła obiekt budowlany w znaczeniu wskazanym w art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Fakt jej usytuowania na dachu budynku nie mógł wpłynąć na zmianę tej kwalifikacji. Jak trafnie bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2012 r. w sprawie II OSK 1013/11 (opublikowanym na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.), zajmując podobne w tej kwestii stanowisko, stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji przedmiotowa realizacja stacji telefonii komórkowej według załączonego projektu budowlanego wymagała pozwolenia na budowę, a nie jak wadliwie uznano zgłoszenia. W sprawie odniesiono się wyłącznie do urządzenia technicznego, a pominięto konstrukcję stalową, trasy kablowe i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, co czyniło usprawiedliwionym zarzut niewłaściwego zastosowania w tej sprawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozdzielenie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części, stanowiło obejście prawa. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę dotyczy bowiem całego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku inwestycji obejmującej więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W okolicznościach niniejszej sprawy inwestycja obejmuje jeden obiekt, więc tego rodzaju wyjątek nie miał zastosowania. Przy kwalifikacji obiektów z punktu widzenia regulacji zwartych w ustawie Prawo budowlane, należy zawsze mieć na uwadze jego elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości. W konsekwencji zasadny był zarzut skargi kasacyjnej dotyczący pominięcia przez organ administracji badania oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. naruszenia art. 50 ust. 1 oraz 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponownie rozpoznając skargę, Sąd pierwszej instancji, kierując się oceną prawną wyrażoną uzasadnieniu wyroku NSA miał rozważyć, jakie konsekwencje prawne w sprawie powodowało zrealizowanie obiektu budowlanego w oparciu o zgłoszenie, w sytuacji gdy wymagane było pozwolenie na budowę i czy w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Oceny prawidłowości zaskrzonej decyzji dokonać należało w ramach trybu nadzwyczajnego, którego celem jest ocena zaistnienia którejkolwiek z przesłanek pomieszczonych w art. 156 § 1 K.p.a. w odniesieniu do decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie legalności zrealizowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga jest niezasadna. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2014 r. o sygn. akt II OSK 956/13, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r., przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie zaś z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r., poz. 270, ze zm., skrót p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd prawny sprawy, a ocena ta może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na Sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógłby odstąpić od zawartej w ww. orzeczeniu wykładni prawa gdyby stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie, choćby z tej przyczyny, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana była trybie nadzwyczajnym, w którym zasadniczo nie prowadzi się nowego postępowania dowodowego, a prawidłowość badanego rozstrzygnięcia odnosi się do stanu prawnego ówcześnie obowiązującego. Przedmiotem ponownej kontroli sądowej byłą decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., który utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...] listopada 2010 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o. na dachu budynku mieszkalnego usytuowanego przy ulicy [...] w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, uznał że zakres robót związanych z realizacją inwestycji mieścił się w pojęciu "instalowania urządzenia" z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia) i w związku z tym nie wymagał pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Stanowiska tego nie można podzielić, albowiem zrealizowana inwestycja jako całość nie odpowiadała pojęciu "urządzenia", a zakres robót budowlanych związanych z jej wykonaniem nie mieści się w pojęciu "instalowania". Stosownie do treści art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami, urządzeniami. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym między innymi wolno stojące maszty antenowe. Wyliczenie budowli dokonane w tym przepisie nie stanowi katalogu zamkniętego, a ma jedynie charakter przykładowy. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana w oparciu o załączony do zgłoszenia projekt budowlany, obejmowała nie tylko urządzenia techniczne, ale również konstrukcję stalową, trasy kablowe i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, co wskazywało na konieczność zakwalifikowania spornej inwestycji jako "budowli", a nie jako "urządzenia". Samo wymienienie antenowych wież, masztów i konstrukcji wsporczych w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) w wersji obowiązującej w dacie dokonania zgłoszenia, definiującym telekomunikacyjne obiekty budowlane, wskazywało na konieczność zakwalifikowania projektowanego 7,6 m masztu z projektowaną drogą kablową wraz z niezbędnym zasilaniem jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową. Definicja instalacji określona w art. 3 pkt 6 lit. b ustawy Prawo ochrony środowiska, nie mogła tu mieć przesądzającego znaczenia, gdyż definicja instalacji z tej ustawy rozróżnia trzy różne typy instalacji, których wspólną cechą jest możliwość spowodowania emisji wskutek ich eksploatacji. Niezależnie jednak od tego definicja instalacji zawarta w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska stworzona na potrzeby tej ustawy nie jest przydatna dla określenia charakteru inwestycji na gruncie ustawy Prawo budowlane. Za instalacje uznaje się zarówno urządzenia, jak i budowle. Odniesieniem dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót powinien być art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, który w dacie dokonania zgłoszenia z dnia 13 lutego 2007 r. zwalniał z obowiązku pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy wymagał, aby te z nich, których wysokość przekracza 3 metry (lit. b), bądź te, które emitują pola elektromagnetyczne i są instalacjami w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska zaliczonymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy (lit. c) realizowane były w oparciu o zgłoszenie. Te oba przypadki wymagające zgłoszenia wchodziły jednak w zakres robót polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Stosownie natomiast do definicji urządzenia budowlanego zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane należy przez nie rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Z powyższej definicji wynika, że charakterystyczną cechą urządzenia budowlanego jest jego funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym, a służące innym celom, nie mogą być uznane za urządzenia budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9. Stanowią one wówczas odrębne obiekty budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o urządzeniu można mówić wówczas, gdy istnieje już pewien nośnik w postaci obiektu lub budowli z którym dane urządzenie pozostaje w funkcjonalnym związku i na którym ma być zainstalowane (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/07). O instalacji czy też montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsparcia) na którym zostaną zainstalowane anteny i inne urządzenia wyposażenia stacji. Stąd też roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami należy kwalifikować jako budowę obiektu (wyroki NSA z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1709/09, z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1867/10, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie 7,6 - metrowego masztu, tras kablowych i całego oprzyrządowania pozwalającego na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, według załączonego do zgłoszenia projektu stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] sp. z o.o., nie podpadała pod pojęcie "urządzenia", lecz stanowiła obiekt budowlany w znaczeniu wskazanym w art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Fakt jej usytuowania na dachu budynku nie mógł wpłynąć na zmianę tej kwalifikacji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2012 r. w sprawie II OSK 1013/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl.), zajmując podobne w tej kwestii stanowisko, wskazał, że stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem. Wbrew stanowisku organu nadzoru, przedmiotowa realizacja stacji telefonii komórkowej według załączonego projektu budowlanego wymagała pozwolenia na budowę, a nie jak wadliwie uznano zgłoszenia. W sprawie organ nadzoru odniósł się wyłącznie do urządzenia technicznego, a pominął konstrukcję stalową, trasy kablowe i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, co czyniło usprawiedliwionym zarzut niewłaściwego zastosowania art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Rozdzielenie przez inwestora poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części, stanowiło obejście prawa. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę dotyczy bowiem całego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku inwestycji obejmującej więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W okolicznościach niniejszej sprawy inwestycja obejmuje jeden obiekt, więc tego rodzaju wyjątek nie miał zastosowania. Przy kwalifikacji obiektów z punktu widzenia regulacji zwartych w ustawie Prawo budowlane, należy zawsze mieć na uwadze jego elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ pominął także badanie oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. czy nie doszło do naruszenia art. 50 ust. 1 oraz 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, kierując się oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu tego wyroku będącego emanacją poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważy, jakie konsekwencje prawne w sprawie powodowało zrealizowanie obiektu budowlanego w oparciu o zgłoszenie, w sytuacji gdy wymagane było pozwolenie na budowę i czy w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Oceny prawidłowości zaskrzonej decyzji dokonać należy w ramach właściwych dla trybu nadzwyczajnego, którego celem jest ocena zaistnienia którejkolwiek z przesłanek pomieszczonych w art. 156 § 1 K.p.a. w odniesieniu do decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie legalności zrealizowanej inwestycji. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, oraz art. 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.