I OSK 2399/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 41/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2014 r. o odmowie przyznania A. K. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ stwierdził, że A. K. nie spełnia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnioskodawca na przestrzeni 46 lat życia, tj. na dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy, posiada udokumentowany łączny okres ubezpieczenia wynoszący jedynie 13 lat, 8 miesięcy i 16 dni. Natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, został udowodniony tylko 1 rok, 11 miesięcy i 24 dni okresów składowych. Organ wskazał też, że w okresach od lipca 2000 r. do sierpnia 2007 r. oraz od sierpnia 2009 r. do października 2013 r. wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia, ani innej działalności objętej ubezpieczeniem. Natomiast całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji została ustalona u wnioskodawcy orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 9 lipca 2014 r. od dnia 27 października 2013 r. Organ wskazał też, że trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Na decyzję ostateczną skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Sąd I instancji uznał, że skarżący nie spełnił jednego z powyższych warunków. W sprawie nie odnaleziono bowiem szczególnych okoliczności, z powodu których skarżący nie wypracował świadczenia w trybie zwykłym. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że 46-letni skarżący legitymuje się stażem ubezpieczeniowym w wysokości niespełna 14 lat. W trakcie aktywności zawodowej skarżącego organ stwierdził długotrwałe przerwy w zatrudnieniu w latach 2000-2007 r. oraz 2009-2013 r., które nie zostały usprawiedliwione. W tym czasie skarżący był osobą zdolną do pracy. Całkowicie niezdolny do pracy i niezdolny do samodzielnej egzystencji stał się od dnia 27 października 2013 r. (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 9 lipca 2014 r.). Dopiero zatem od tej daty skarżący nie mógł podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Odnosząc się natomiast do wskazanych przez skarżącego trudności ze znalezieniem pracy z uwagi na wysoki poziom bezrobocia i brak ofert pracy, Sąd wskazał, że nie może to stanowić okoliczności szczególnej usprawiedliwiającej przerwy w zatrudnieniu. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych poziom bezrobocia, ani nawet pozostawanie w gotowości do podjęcia pracy, nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. skargę kasacyjną wniósł A. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i w konsekwencji przyjęcie, że nie spełnia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Naruszenie to przejawiało się także poprzez niewzięcie pod uwagę przedstawionych przez skarżącego okoliczności uniemożliwiających mu w ciągu ostatnich 10 lat przed zgłoszeniem wniosku o rentę podjęcia zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniem emerytalnym i rentowymi. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu administracji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że wbrew argumentacji Sądu I instancji, art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie można interpretować w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia, na które powołuje się skarżący. Jakkolwiek co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w dojrzałym wieku, mającą ponadto problemy zdrowotne. Niewątpliwie jej konkurencyjność na rynku pracy jest z natury dużo mniejsza niż osób młodych i zdrowych. Skarżący w latach 2003- 2007 oraz w latach 2009-2013 bezskutecznie poszukiwał pracy i był zarejestrowany jako bezrobotny, zaś w okresie lat 2000-2003, z uwagi na trudną sytuację na rynku, mimo dokładanych starań, zmuszony był zawiesić prowadzoną działalność gospodarczą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że polegał on na błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w myśl którego ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie powyższego przepisu ma charakter uznaniowy, co powoduje, że ich sądowa kontrola jest ograniczona. Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje przeto samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru. Sąd I instancji nie dysponował zatem uprawnieniami do merytorycznej kontroli takiego rozstrzygnięcia. Z kolei organ administracji, rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego sprawę z zakresu przyznania świadczenia wyjątkowego, zobowiązany jest do przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim tych, które dotyczą postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona, jak już wyżej wskazano, do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Oczywiście wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 roku, sygn. akt I SA 945/00). Przepis art. 83 ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że znajduje zastosowanie w sytuacjach jednostkowych. Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego skutkiem jest przerzucenie na organy władzy wykonawczej obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo, w niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie świadczenia specjalnego. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił ocenę, czy sytuacja podmiotu ubiegającego się o rentę czy emeryturę na zasadach szczególnych nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, temu uprawnionemu organowi. Po stwierdzeniu zatem, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, Sąd I instancji nie mógł skutecznie zarzucić organowi administracji naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Nie sposób ponadto zarzucić organowi podejmującemu w niniejszej sprawie decyzję, jak i akceptującemu jego działanie Sądowi I instancji, niewłaściwego zastosowania wskazanego art. 83 ust. 1 ustawy. Podjęte rozstrzygnięcie nie odbiega bowiem od poglądów artykułowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, według których przepis ten nie uzależnia wprawdzie przyznania świadczenia od określonego okresu zatrudnienia lub długości przerw w świadczeniu pracy, to jednak przyczyny, z powodu których wnioskodawca nie nabył emerytury bądź renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych. Okolicznościami takimi nie są ani brak ofert pracy dla osoby bezrobotnej, ani dłuższe przerwy w zatrudnieniu, bez jednoczesnego wykazania przyczyn ustania poszczególnych okresów zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., I OSK 1328/05). Dla oceny zaistnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku. Jak ustalił Sąd I instancji do momentu powstania u skarżącego stanu całkowitej niezdolności do pracy, czyli do dnia 27 października 2013 r., skarżący udokumentował jedynie 13 lat 8 miesięcy i 16 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Jest to niewątpliwie krótki okres, jak na 46 lat życia (do października 2013 r.). Z kolei w 10 latach poprzedzających powstanie całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat, skarżący udokumentował jedynie niespełna dwuletni okres składkowy i nieskładkowy (1 rok, 11 miesięcy i 24 dni). Nie można się przy tym zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powinien za wadliwe uznać działania organu odnośnie do konieczności pełniejszego zebrania materiału dowodowego, a to z uwagi na podnoszoną przez skarżącego okoliczność przedstawienia dowodów niemożności znalezienia pracy. Przede wszystkim skarżący dowodów takich nie okazał, ograniczając się jedynie do złożenia zaświadczeń Prezydenta Miasta Lublina z dnia 6 maja 2014 r., że we wskazanych okresach był zarejestrowany jako osoba bezrobotna oraz z dnia 17 czerwca 2014 r., w którym wskazano, w jakich okresach skarżący zarejestrowany był w ewidencji działalności gospodarczej. Natomiast żadnych dowodów na udokumentowanie tezy, że pracy znaleźć nie mógł z przyczyn obiektywnych i nie do przezwyciężenia w aktach sprawy nie ma. Jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona. Nie budzi przecież wątpliwości, że w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku to podmiot wnoszący o jego wszczęcie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 1282/10). Jeśli zatem skarżący domagał się uznania jakichś dodatkowych dowodów, wskazujących na rzeczywiste szczególne okoliczności uniemożliwiające mu podjęcie pracy, powinien dowody te okazać, by organ mógł je zweryfikować. Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, że nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. O wyjątkowości podnoszonych przez stronę okoliczności nie może zwłaszcza przesądzać subiektywne przekonanie strony, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być traktowane jako szczególne. Z pewnością do tych okoliczności nie można w niniejszej sprawie zaliczyć trudności w znalezieniu pracy czy subiektywnych odczuć co do stanu zdrowia. Nawet jeśli kłopoty zdrowotne strony zaczęły się wcześniej, niż ustalona data powstania całkowitej niezdolności do pracy, nie stanowią one okoliczności szczególnej. W myśl art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS orzeczenie komisji lekarskiej stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Prezes ZUS związany był orzeczeniem komisji lekarskiej z dnia 9 lipca 2014 r., ustalającym dzień 27 października 2013 r. r. jako początek okresu całkowitej niezdolności skarżącego do pracy. Uznać zatem należało, że Sąd I instancji nie naruszył art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.