II SA/Bk 81/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w B. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji w sprawie nakazów wstrzymania eksploatacji maszyn oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W następstwie przeprowadzonej w czerwcu 2014r. przez Inspektora Pracy w B. kontroli w przedsiębiorstwie "S." – Sp. z o.o. w B. zostały stwierdzone przypadki naruszenia przepisów z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Nieprawidłowości zostały opisane w protokole kontroli z dnia [...].06.2014r. a w celu ich wyeliminowania Inspektor Pracy wydał w dniu [...].06.2014r. nakaz o numerze [...] zawierający decyzje: I. nr 1 dotyczącą wstrzymania eksploatacji maszyny odlewniczej nr inwentarzowy [...] do czasu wyposażenia jej w: - osłonę strefy wtrysku, chroniącą operatora przed skutkami odprysków ciekłego materiału, - osłonę strefy roboczej łącznika tłoka z wałem prowadzącym, chroniącą operatora przed zmiażdżeniem kończyn górnych, - sprawną blokadę osłony układu zwierania formy (od tylnej strony maszyny), która powinna powodować wyłączenie napędu tego układu w wyniku otwarcia osłony i uniemożliwiać uruchomienie napędu układu zwierania formy przy otwartej osłonie; II. nr 2 dotyczącą wstrzymania eksploatacji maszyny odlewniczej nr inwentarzowy [...] do czasu wyposażenia jej w: - osłonę strefy wtrysku, chroniącą operatora przed skutkami odprysków ciekłego materiału, - osłonę strefy roboczej łącznika tłoka z wałem prowadzącym, chroniącą operatora przed zmiażdżeniem kończyn górnych, - sprawną blokadę osłony układu zwierania formy (od tylnej strony maszyny), która powinna powodować wyłączenie napędu tego układu w wyniku otwarcia osłony i uniemożliwiać uruchomienie napędu układu zwierania formy przy otwartej osłonie; Kontrolowana spółka nie wniosła odwołania od opisanych wyżej decyzji i nakaz stał się ostateczny. W dniu [...].09.2014r. zaś skarżąca spółka złożyła wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznych w części dotyczącej nałożenia obowiązku wyposażenia maszyn odlewniczych w blokady osłony układu zwierania formy (od stron tylnych maszyn) oraz w zakresie wyposażenia układu napędu tłoków w osłony. We wniosku pracodawca podał, że część obowiązków z nakazu wykonał oraz dołączył opinię biegłego sądowego stwierdzającą wystarczalność zabezpieczeń wprowadzonych przez pracodawcę. Inspektor Pracy po przeprowadzeniu postępowania z opisanego wyżej wniosku decyzją z dnia [...].10.2014r. powołując się na art. 155 K.p.a. orzekł o odmowie uchylenia ostatecznych decyzji zawartych w nakazie wydanym w dniu [...].06.2014r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że strona nie wskazała uzasadnienia dla uchylenia lub zmiany decyzji. Przedstawiając opinię biegłego sądowego nie udokumentowała kwalifikacji biegłego w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Opinia, zdaniem organu, dotyka jednej tylko kwestii z kilku uregulowanych kwestionowanymi decyzjami tj. zabezpieczeń strefy roboczej tłoka w komorze zalewowej w układzie wtrysku. Organ podkreślił, że decyzje nie narzuciły pracodawcy rodzaju urządzeń ochronnych, które należy zastosować w strefach komór zalewowych w układach wtrysku. Przytoczone w opinii wymogi rygoru czasowego procesu odlewniczego, nie stanowią przeszkody w zastosowaniu odpowiednich urządzeń ochronnych ograniczających dostęp do przedmiotowej strefy. Organ podkreślił, że pracodawca stosownie do treści art. 207 par. 2 Kodeksu pracy jest zobowiązany chronić życie i zdrowie pracowników zapewniając im bezpieczne i higieniczne warunki pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Rodzaje urządzeń ochronnych są uregulowane przepisami bhp oraz powszechnie znane i stosowane w różnego typu maszynach a szczegółowe wymagania dla urządzeń ochronnych określają Polskie Normy. Stwierdzenie biegłego, że nie są mu znane przypadki wystąpienia wypadków przy pracy w strefie zalewowej komory wtrysku, nie czyni nakazu zbytecznym, gdyż nie eliminuje potencjalnego zagrożenia ze strony elementów konstrukcyjnych tego układu. Organ zauważył, że kontrole u innych pracodawców stosujących tego samego typu maszyny wykazały stosowanie urządzeń ochronnych, ujętych w nakazie inspektora pracy skierowanym do skarżącej spółki. W odwołaniu od tej decyzji Spółka "S." podtrzymała stwierdzenie, że maszyny odlewnicze spełniają wszelkie standardy i normy, są dopuszczone do pracy na obszarze RP, posiadają certyfikaty bezpieczeństwa i nie stwarzają zagrożenia dla życia i bezpieczeństwa osób je obsługujących. W treści odwołania strona skarżąca szczegółowo nawiązała do technicznych aspektów pracy elementów maszyn odlewniczych, które inspektor pracy nakazał wyposażyć w urządzenia osłonne i zabezpieczające. Decyzją z dnia [...].11.2014r. Okręgowy Inspektor Pracy B. po rozpoznaniu powyższego odwołania orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazał na unormowania prawne zawarte w przepisach art. 207 par. 2 pkt 1 i 216 Kodeksu pracy oraz ich konkretyzację w przepisach wykonawczych zamieszczonych w Rozporządzeniu MPiPS z 26.09.1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Odwołał się do definicji urządzeń ochronnych z przepisów rozporządzenia i wymagań normatywnych stawianych takim urządzeniom, określonych rozporządzeniem oraz Polskimi Normami. Wskazał także na regulację Rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy, nakazującą wyposażanie ruchomych części maszyn, mogących być przyczyną wypadków w osłony lub inne urządzenia ochronne zapobiegające dostępowi do strefy zagrożenia lub zatrzymujące ruch części niebezpiecznych. Nawiązując do stwierdzeń odwołania, organ II instancji podkreślił, że w czasie kontroli inspektor nie wskazywał osłony sterowanej jako jedynego właściwego rodzaju urządzenia ochronnego a jedynie jako jedną z form stosowanych powszechnie urządzeń ochronnych. Organ odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Krakowie sygn. III SA/Kr 900/05. Następnie nawiązując do konkretnych norm bezpieczeństwa maszyn odlewniczych organ II instancji wyraził ocenę potrzeby nałożenia obowiązku wyposażenia w urządzenia ochronne maszyn odlewniczych objętych kontrolą. Stwierdził także, że opinia biegłego sądowego, na którą powołała się strona, nie jest wiążąca dla inspektorów pracy. Organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że zastosowanie osłon będzie przyczyną zagrożenia, gdyż zmusi operatora do złożonego manewrowania łyżką wypełniona stopem. Stwierdził, że przeczą takiej ocenie kontrole podejmowane w zakładach pracy eksploatujących tego rodzaju maszyny odlewnicze wyposażone w osłony układu napędu tłoka z zachowaniem odległości bezpieczeństwa. Dodał również, że nakaz inspektora pracy dotyczył nie tylko wyposażenia maszyn w osłony układu napędu od strony operatora, ale również od tylnej strony maszyn. Zauważył, że firma zewnętrzna, której strona skarżąca zleciła dostosowanie maszyn odlewniczych do zgodności z normami zaleciła wyposażenie jednej z maszyn odlewniczych w automat podający gorący stop do strefy zalewania, co wyeliminowało obecność operatora w strefie wtrysku (układu napędu tłoka), co wskazuje, że jednostka zewnętrzna zauważyła zagrożenie dla pracownika uzasadniające podjęcie działań zabezpieczających. Z uwagi na to, że działania zabezpieczające nie objęły wszystkich maszyn odlewniczych, konieczny był nakaz inspektora pracy, gdyż ten stwierdzając zagrożenie zdrowia lub życia ludzkiego ma obowiązek wydać decyzję wstrzymującą eksploatację maszyny lub urządzenia. Organ II instancji zaakcentował, że wykonanie decyzji inspektora pracy leży nie tylko w interesie pracowników, ale i pracodawcy, dla którego w przypadku nieszczęśliwego wypadku, zignorowanie nakazu inspektora pracy byłoby okolicznością obciążającą. Podsumowując organ II instancji stwierdził, że stan faktyczny opisany w protokole kontroli oraz przepisy prawa uzasadniały wydanie decyzji i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do jej uchylenia. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną skarżąca Sp. z o.o. "S." w B. zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego w postaci: - błędnej wykładni par. 2 pkt 12 w związku z par. 55 ust. 1 i 56 ust. 1 i 2 pkt 1 i ust. 4 Rozporządzenia MIPS z dnia 26.09.1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez przyjęcie, że maszyny odlewnicze opisane decyzjami nie spełniają wymagań bezpieczeństwa określonych przepisami oraz nie są wyposażone w odpowiednie zabezpieczenia zapewniające bezpieczne i higieniczne warunki pracy i nie uwzględniają zasad ergonomii, - błędnej wykładni par. 15 ust. 3 Rozporządzenia MG w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowana maszyn przez pracowników podczas pracy, polegającej na przyjęciu, że maszyny opisane decyzjami nie są wyposażone w osłony lub inne urządzenia ochronne zapobiegające dostępowi do strefy zagrożenia lub zatrzymujące ruch części niebezpiecznych w rozumieniu tego przepisu. Ponadto strona skarżąca zarzuciła organowi: - naruszenie art. 75 par. 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że złożona do akt sprawy przez spółkę opinia biegłego sądowego nie stanowi dowodu w sprawie oraz poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z kontropinii przez organ II instancji, - naruszenie art. 154 par. 2 w związku z art. 155 K.p.a. wyrażające się naruszeniem słusznego interesu strony. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżącą wniosła o uchylenie decyzji, dopuszczenie przez sąd dowodu z dokumentu w postaci opinii biegłego sądowego dołączonej do akt sprawy oraz przeprowadzenie przez sąd dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu technologii maszyn odlewniczych na okoliczność, że maszyny używane przez skarżącego o numerach inwentarzowych [...] i [...] są bezpieczne i spełniają normy obowiązujące w RP w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy i mogą być dopuszczone do użytkowania przez skarżącego. Okręgowy Inspektor Pracy w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Przede wszystkim zauważyć należy, że wyłącznie jeden zarzut skargi odnosi się do przedmiotu zaskarżenia, jakim jest ostateczna decyzja w sprawie odmowy uchylenia lub zmiany ostatecznego nakazu inspektora pracy wstrzymania eksploatacji dwóch maszyn odlewniczych do czasu wyposażenia ich w konieczne blokady i osłony chroniące zdrowie i życie pracowników obsługujących te maszyny. Jest to zarzut naruszenia art. 154 par. 2 w związku z art. 155 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w żądaniu zmiany decyzji. Pozostałe zarzuty skargi dotyczą bezpośrednio ostatecznego nakazu inspektora pracy, gdyż zmierzają do wykazania błędności orzeczonego obowiązku wstrzymania eksploatacji maszyn odlewniczych i braku potrzeby wyposażania tych maszyn w blokady i osłony. Zarzuty te wprost nie mogą skutecznie prowadzić do uwzględnienia skargi albowiem postępowanie nadzwyczajne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie zastępowało toku instancji postępowania zwyczajnego i nie mogło służyć powtórnemu badaniu potrzeby wydania nakazu stosownego wyposażenia maszyn. Jeszcze raz przypomnieć należy, że nakaz Inspektora Pracy z dnia [...].06.2014r. o numerze [...] stał się ostateczny z upływem terminu do wniesienia odwołania przez kontrolowana spółkę, którego spółka nie wnosiła. Tym samym kwestię potrzeby wyposażenia maszyn odlewniczych o numerach inwentarzowych [...] i [...] w osłony stref roboczych łącznika tłoka z wałem prowadzącym i osłony stref wtrysku oraz blokady osłon układu zwierania formy od tylnych stron tych maszyn, należy traktować jako przesądzoną. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, lecz sprawdzenie, czy w ustalonym w sposób ostateczny stanie faktycznym i istniejącym stanie prawnym występują szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie nadzwyczajne z art. 155 K.p.a. nie tworzy dla strony kolejnej instancji odwoławczej a badanie przesłanek wymienionych w art. 155 K.p.a. nie polega na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Wadliwość decyzji poddanej procedurze zmiany lub uchylenia na podstawie art. 154 i 155 K.p.a. nie stanowi dodatkowej przesłanki jej weryfikacji i jako taka jest okolicznością neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji w trybach z art. 154 i 155 K.p.a. Drugą okolicznością prawną, która nie pozwalała na weryfikację ostatecznego nakazu Inspektora Pracy, był związany charakter norm materialnoprawnych na których nakaz został oparty, wyłączający jurysdykcję opartą na uznaniu administracyjnym. Niemożność stosowania trybu weryfikacji z art. 155 K.p.a. w stosunku do decyzji związanych wynika z zastrzeżenia możliwości zmiany lub uchylenia decyzji o ile "przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji". Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym przez organ w odpowiedzi na skargę wyroku z dnia 9.08.2013r. (sygn. II OSK 756/12) "przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji". Czynności inspektora pracy opierały się zaś na normach bezwzględnie obowiązujących. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 13.04.2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy, między innymi, nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, podejmowanie działań polegających na zapobieganiu i ograniczaniu zagrożeń w środowisku pracy, kontrola stosowania środków zapobiegających wypadkom przy pracy. Ustaleniu stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz udokumentowaniu dokonanych ustaleń, służy postępowanie kontrolne, przeprowadzane u pracodawców według zasad określonych w rozdziale 4 – tym ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a w odniesieniu do pracodawców będących przedsiębiorcami również w oparciu o regulację zawartą w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W następstwie ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzyjnie nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień (art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). W okolicznościach niniejszej sprawy nakaz był oparty na ustaleniach kontroli udokumentowanych protokołem nr [...] stwierdzającym zagrożenie zdrowia i życia ludzi w przypadku dalszego eksploatowania maszyn odlewniczych. Wobec zaistniałego stanu faktycznego, którego strona skarżąca nie podważała w toku instancji, Inspektor Pracy miał obowiązek wydać decyzje nakazujące wstrzymanie eksploatacji maszyn odlewniczych do czasu ich zabezpieczenia w sposób wymagany przepisami prawa. Przepisy te przywołane zostały w wydanym nakazie. Przypomnieć zatem za organem jedynie należy, że w myśl art. 207 par. 2 pkt 1 oraz 216 par. 1 Kodeksu pracy, pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności obowiązany jest wyposażyć w odpowiednie zabezpieczenia maszyny i inne urządzenia techniczne, które nie zapewniają bezpiecznych i higienicznych warunków pracy oraz nie uwzględniają zasad ergonomii. Obowiązki pracodawcy w powyższym zakresie konkretyzują przepisy wykonawcze zamieszczone w dwóch rozporządzeniach: Rozporządzeniu MPiPS z 26.09.1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy i Rozporządzeniu Ministra Gospodarki w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy. Poszczególne paragrafy ww. rozporządzeń, wskazane w ostatecznej decyzji (których naruszenie zarzuca skarżący mimo, iż charakter przedmiotu zaskarżenia nie może objąć merytorycznej weryfikacji nakazu) wprost wskazują, że elementy ruchome i inne części maszyn, które w razie zetknięcia się z nimi stwarzają zagrożenie, powinny być - do wysokości co najmniej 2,5 metra od poziomu podłogi (podestu) stanowiska pracy – osłonięte lub zaopatrzone w inne skuteczne urządzenia ochronne, z wyjątkiem przypadków, gdy spełnienie tych wymagań nie jest możliwe ze względu na funkcję maszyny. Przepisy wykonawcze wskazują jaką funkcję i wymagania mają spełniać urządzenia ochronne i osłony niebezpiecznych elementów maszyn odsyłając w zakresie szczegółowych wymagań do Polskich Norm. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Inspektor Pracy nie narzucił skarżącemu pracodawcy zastosowania konkretnego rodzaju urządzenia ochronnego. Związany charakter norm stosowanych przy wydaniu nakazu, którego to nakazu treść pracodawca chciał zmienić, nie pozwalał inspektorowi pracy na kierowanie się interesem ekonomicznym pracodawcy a w konsekwencji w postępowaniu nadzwyczajnym o zmianę lub uchylenie nakazu nie pozwalał na uznaniową weryfikację jego treści. Na marginesie zauważyć należy, zgadzając się ze stwierdzeniem organu zamieszczonym w odpowiedzi na skargę, że nakaz Inspektora pracy nie jest sprzeczny ze słusznym interes pracodawcy. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)