II FSK 2669/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Marek Olejnik, Protokolant Anna Rembowska, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B.K. i K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Wa 1370/14 w sprawie ze skargi B.K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 3 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca 2013 r. oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 1370/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. i B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 3 marca 2014 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca 2013 r. (ww. wyrok oraz pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu publikowane są na stronach internetowych NSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 23 grudnia 2013 roku działający z upoważnienia Wójta Sekretarz Gminy K. określił dla B. i K. K. zam. w K. przy ul. P. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2013 r. w kwocie 47 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący są właścicielami nieruchomości zamieszkałej, położonej w miejscowości Kadzidło. Z danych, pochodzących z ewidencji ludności wynika, że na nieruchomości zamieszkują 2 osoby. Zgodnie z Uchwałą nr XXXIII/221/2013 Rady Gminy w Kadzidle z dnia 3 czerwca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty oraz terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi każdy właściciel nieruchomości położonej na terenie Gminy K., na której zamieszkują mieszkańcy, zobowiązany był do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według wzoru określonego ww. uchwałą. Skarżący wymaganej deklaracji nie złożyli, a wezwanie do jej złożenia pozostawili bez odpowiedzi. Dlatego Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia 9 października 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wójt Gminy K. wezwał także strony do przesłuchania, jednakże strony nie stawiły się i nie zajęły stanowiska w sprawie. Z uwagi zatem na brak deklaracji i brak stosownych opłat organ pierwszej instancji wydał przedmiotową decyzję, określając od 1 lipca 2013 r. wysokość opłaty w kwocie 47 złotych miesięcznie. Po rozpoznaniu odwołania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce decyzją z 3 marca 2014 roku utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Kolegium całkowicie podtrzymało prawną analizę stanu faktycznego, dokonaną przez organ I instancji i stwierdziło, że zarzuty Skarżących, zawarte w odwołaniu są niezasadne, a zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., dalej "u.u.cz.p.g"), a tym samym niewłaściwe wyliczenie należnej opłaty za gospodarowanie odpadami oraz naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej "u.s.g."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że Skarżący wbrew przepisom Uchwały Rady Gminy w Kadzidle nr XXXIII/223/2013 z dnia 3 czerwca 2013 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, nie złożyli w terminie deklaracji (do dnia 30 czerwca 2013r.), o której mowa wyżej. Prawidłowo zatem orzekające w sprawie organy zastosowały art. 6o i art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W konsekwencji w wyniku wszczętego z urzędu postępowania organy wydały prawidłową decyzję, zgodną z Uchwałą Rady Gminy w Kadzidle. Również wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od 1 lipca 201r. w wysokości 47 zł miesięcznie została określona prawidłowo, bowiem z powodu braku stosownej deklaracji, organ nie mógł i nie miał podstaw prawnych domniemywać, czy Skarżący będą segregować odpady. Zarzuty Skarżących, zawarte w skardze są niezasadne, ponieważ Sąd nie ma bowiem prawa ingerować w treść Uchwały Rady Gminy, w szczególności co do sposobu ustalenia, wyliczania oraz wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej nie ma znaczenia kwestia czy, z kim i na jakich zasadach Skarżący zawierali inną umowę o gospodarowanie odpadami. Powołane wyżej przepisy czynią tę okoliczność indyferentną prawnie. Od powyższego wyroku pełnomocnik strony Skarżącej zarzucił na podstawie: - art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."): naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. : - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 89 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce oraz decyzji organu I instancji podczas, gdy organy administracji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, nie zebrały niezbędnego materiału dowodowego, co doprowadziło w konsekwencji do sytuacji, w której obowiązki sądowej kontroli nad organem administracji wynikające w szczególności z art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a okazały się w praktyce niezrealizowane; - art. 141 § 4 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez stronę zarzutów, jako że podniesione w skardze zarzuty niewątpliwie miały znaczenie dla oceny legalności i prawidłowości wydanych decyzji, zwłaszcza zaś w świetle podniesionej okoliczności złożenia przez skarżących deklaracji w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 2 ust.2 uchwały Rady Gminy w Kadzidle z dnia 3 czerwca 2013 r. nr XXXIII/221/2013 poprzez wydanie dwóch odrębnych decyzji administracyjnych w stosunku do każdego skarżącego, co prowadzi w konsekwencji do nałożenia na "gospodarstwo domowe" skarżących podwójnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, oraz zaniechanie określenia zakresu odpowiedzialności każdego ze skarżących; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6m ust. 1, 2a i 2b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich niezastosowanie w sytuacji złożenia przez skarżących w związku z uchwałą z dnia 21.12.2012 r. nr XXVII/174/2012 deklaracji odnośnie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 6o i 6q tej ustawy i niezasadne oddalenie skargi przez sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania,, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu przy czym dodatkowo oświadczając, że koszty te nie zostały do chwili obecnej ani w całości ani w części uiszczone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w sprawie koncentruje się na ocenie prawidłowości określenia przez organ gminy wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2013 r. w kwocie 47 zł. miesięcznie. Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko wynikające z decyzji organów obu instancji, wskazując zarazem na prawidłowość zastosowania zarówno postanowień uchwały Rady Gminy w Kadzidle z dnia 3 czerwca 2013 r., jak i regulacji art. 6o i 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W skardze kasacyjnej, wytykając Sądowi pierwszej instancji naruszenie szeregu regulacji k.p.a., strona zarzuciła niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy ("nie przeprowadzenie de facto jakiegokolwiek postępowania administracyjnego"), w konsekwencji czego nie zbadano, czy w rozpatrywanym przypadku nie miała zastosowania niższa stawka opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wynosząca 37 zł., a nie 47 zł. jak orzeczono. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega możliwości uwzględnienia tej argumentacji. Co do wytykanych właściwie organowi braków w zakresie ustaleń faktycznych, zwrócić wypada uwagę, że w skarga kasacyjna pozbawiona jest w tym zakresie właściwie sformułowanych zarzutów. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone zostały przez wskazane w niej zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt I GSK 1922/15). Podkreślenia natomiast wymaga, że zgodnie z art. 6q ust. 1 u.u.cz.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta [...]. Sposób redakcji przytoczonego unormowania wskazuje, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się wprost przepisy ordynacji podatkowej, z tym tylko, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, prezydentowi, burmistrzowi (co do zasady) oraz zarządowi związku międzygminnego (w przypadku przejęcia przez związek międzygminny określonych zadań gminy). Oznacza to, że przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej (Postępowanie podatkowe), a nie kodeksu postępowania administracyjnego, regulują w sposób zupełny zasady postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na właściwe regulacje zawarte w Ordynacji podatkowej powołał się zresztą organ w podstawach decyzji. Brak w podstawach skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przez organ właściwych przepisów Ordynacji podatkowej (np. art. 122, art. 187 § 1 czy też art. 191), w powiązaniu ze stosownymi unormowaniami p.p.s.a., wyklucza możliwość podważenia dokonanej przez Sąd oceny stanu faktycznego, przyjętego za podstawę orzekania. Ani organ, ani też Sąd pierwszej instancji nie mogły naruszyć wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., ponieważ nie miały one w sprawie zastosowania. Tym samym z niepodważonych ustaleń faktycznych wynika, że skarżący będąc właścicielami nieruchomości nie złożyli stosownej deklaracji, mimo uprzedniego wezwania. Tymczasem, zgodnie z art. 6m ust. 1 u.u.cz.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Konsekwencje niezłożeni deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi reguluje art. 6o u.u.cz.p.g. W takim przypadku (także w razie uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji) wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Brak przy tym podstaw do przyjęcia, że skoro skarżący nie dopełnili obowiązku w zakresie złożenia deklaracji, należało ustalić im opłaty w wysokości przewidzianej dla odpadów segregowanych. Trudno zatem podzielić stanowisko skarżących o naruszeniu ww. regulacji. Z kolei decyzja z dnia 23 grudnia 2013 r. Wójta Gminy Kadzidło określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2013 r. zgodna jest z postanowieniami uchwały rady gminy z dnia 3 czerwca 2013 r. Skoro decyzja wydana została w dniu 23 grudnia 2013 r. organ nie mógł naruszyć wskazywanych w podstawach skargi kasacyjnej unormowań zawartych w art. 6m ust. 2a i 2b, ponieważ zostały one wprowadzone do ustawy dopiero z dniem 1 lutego 2015 r. Za chybiony uznać również należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 2 ust.2 uchwały Rady Gminy w Kadzidle z dnia 3 czerwca 2013 r. nr XXXIII/221/2013 poprzez wydanie dwóch odrębnych decyzji administracyjnych w stosunku do każdego skarżącego, co prowadzi w konsekwencji do nałożenia na "gospodarstwo domowe" skarżących podwójnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, oraz zaniechanie określenia zakresu odpowiedzialności każdego ze skarżących. Nie ulega wątpliwości, że organ w spornej decyzji określił jedną opłatę dotyczącą obojga małżonków w wysokości 47 zł. Przyjęto w niej bowiem, że na nieruchomości, z której eksploatacją wiąże się generowanie odpadów komunalnych, zamieszkują dwie osoby. W sentencji znajdującej się w aktach decyzji z dnia 23 grudnia 2013 r. wyraźnie wskazano, że opłatę w wysokości 47 zł. określono dla B. K. oraz K.K. W istocie organ wydał jedną decyzję, którą w dwóch egzemplarzach skierować na imię obojga małżonków, co potwierdza opatrzenie obu tych egzemplarzy jednym numerem (IK.6232.28.2013). Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.