VI SA/Wa 4260/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. -Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. - zwanej dalej "p.r.d."), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm. - zwanej dalej "u.d.p."), po rozpatrzeniu odwołania Pana K. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. W dniu [...] marca 2014 r. w miejscowością [...], na drodze krajowej nr [...], zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] oraz trzyosiowej naczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował Pan P. S., który wykonywał przejazd z ładunkiem wapna nawozowego granulowanego w big bagach (ładunek podzielny) w imieniu Pana K. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Firma Usługowo - Transportowa G. K. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. W trakcie kontroli stwierdzono, iż nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynosił 9,4 t i przekraczał dopuszczalną normę o 1,4 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę). W trakcie kontroli nie stwierdzono przekroczenia innych parametrów kontrolowanego pojazdu. Podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W odwołaniu strona zarzuca zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów p.r.d., oraz naruszenie art. 77 § 1, 80 k.p.a. w rezultacie oparcia decyzji na części materiału dowodowego, a także naruszenie art. 6 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zebranie i ocenę materiału dowodowego w sposób nieuregulowany w przepisach prawa. W związku z powyższym wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji zgodnie z art. 155 k.p.a. oraz o ponowne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, iż w związku faktem, że ustawodawca nie przewidział obowiązku oznakowania dróg, po których mogą się poruszać pojazdy o dopuszczalnym nacisku osi poniżej 11,5 t, wątpliwości budzi czy podmiot wykonujący przejazd, ma możliwość powzięcia informacji, iż porusza się po drodze o "zmniejszonym dopuszczalnym nacisku osi". Wskazuje również, że jego zdaniem, zgodnie z Dyrektywą Rady 96/53/WE, dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej na drogach publicznych powinien wynosić 11,5 t. Strona podkreśliła ponadto, iż w instrukcji obsługi wag SAW 10C wskazano, że niestandardowe typy przewozów (ładunków) mogą wpłynąć na dokładność urządzenia pomiarowego. Organ odwoławczy - rozpoznając odwołanie wniesione przez stronę - wskazał, że na podstawie wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t został określony rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061). Droga krajowa [...] na odcinku [...] /droga [...] / - [...] - [...] - [...] /droga [...] / została za zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Stosownie zaś do ust. 3 art. 41 u.d.p. drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1 (a więc określone ww. rozporządzeniu), drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Organ stwierdził także, że w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii IV, które stosownie do lp. 4 załącznika nr 1 do p.r.d. jest wydawane na przejazd - pojazdu po drodze krajowej: a) o rzeczywistej masie całkowitej nie większej od dopuszczalnej, b) o szerokości nieprzekraczającej 3,4 m, c) o długości nieprzekraczającej: - 15 m dla pojedynczego pojazdu, - 23 m dla zespołu pojazdów, - 30 m dla zespołu pojazdów o skrętnych osiach, d) o wysokości nieprzekraczającej 4,3 m, e) o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d.: karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości 5000 zł - za brak zezwolenia kategorii III - VI. W niniejszej sprawie kara pieniężna wynosi: 5000 złotych. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił również, że pomiaru nacisków osi dokonano przy zastosowaniu przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych [...] i [...]. Podkreślił, że wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnym świadectwem zgodności wydanym przez Okręgowy Urząd Miar w [...]. Wskazał także, że miejsce, gdzie przeprowadzono czynności kontrolne legitymuje się pomiarem terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia [...] października 2013 r. Kierowca zaś został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Pojazd członowy zważono jednokrotnie, kierowca nie wnosił o ponowne ważenie. Powyższy stan faktyczny ustalono na podstawie protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. oraz okazanych w trakcie kontroli przez kierowcę dokumentów. Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Ustosunkowując się zaś do zarzutu strony dotyczącego rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy zważył, iż w związku z wniesieniem odwołania od przedmiotowej decyzji, należało zastosować tryb odwoławczy, czyli wydać decyzję organu II instancji w oparciu o przepisy rozdziału 10 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji gdy strona wnosi odwołanie od decyzji obarczonej wadą nieważności, wniosek taki (w trybie art. 156 § 1 k.p.a.) winien być rozpatrzony w ramach postępowania odwoławczego oraz załatwiony w ramach uprawnień wynikających z art. 138 k.p.a., który nie przewiduje stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż powołana przez stronę Dyrektywa Rady 96/53/WE zmieniona Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady określa maksymalne parametry pojazdów dopuszczonych do ruchu. Dopuszczenie pojazdu do ruchu nie oznacza jednak, iż może się on poruszać po wszystkich kategoriach dróg bez ograniczeń. W art. 7 powoływanej Dyrektywy Rady 96/53/WE wskazano, że dyrektywa ta nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. W rozpatrywanym przypadku przepisy krajowe (rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t), ograniczają dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej na drodze krajowej nr [...] na odcinku [...] /droga [...] /- [...] - [...] - [...] /droga [...] / do 8 t. Odnosząc się z kolei do argumentu strony, iż ustawodawca nie przewidział. obowiązku oznakowania dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku osi poniżej 11,5 t, organ odwoławczy wyjaśnił, że o dozwolonych naciskach osi na danej drodze rozstrzygają akty prawa powszechnie obowiązującego, a nie znaki drogowe. Organ odwoławczy ustosunkowując się natomiast do zarzutu strony, iż z instrukcji obsługi wag SAW wynika, że niestandardowe typy przewozów (ładunków) mogą wpłynąć na dokładność urządzenia pomiarowego, wskazał, iż kontrolowany pojazd członowy nie był pojazdem o niestandardowych cechach konstrukcyjnych. Pojazd ten składał się ze standardowego ciągnika siodłowego i naczepy oraz przewoził standardowy pod względem wymiarów ładunek. Zarzut strony w przedmiotowym zakresie organ uznał za nieuzasadniony. Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż stosownie do treści art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. jest nią podmiot, który wykonywał kontrolowany przejazd. Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających uwolnienie przewoźnika od odpowiedzialności (dochowanie należytej staranności i brak wpływu na powstanie naruszenia) wynikających z art. 140 aa ust. 4 p.r.d. Wyjaśniając rozumienie tych przesłanek szeroko odniósł się w tym zakresie do uregulowań z prawa cywilnego, wskazując także na rozumienie braku wpływu, wyjaśnione w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego. Dodatkowo wskazał, że w rozpatrywanym przypadku przewożono wapno przewozowe granulowane w big bagach, które z uwagi na sposób przewozu nie stanowiło materiału sypkiego w rozumieniu p.r.d. Nie znajdował więc zastosowania zdaniem organu - art. 140aa ust. 4 pkt 2 ww. ustawy. Organ odwoławczy ocenił więc, że organ I instancji nie naruszył przepisów k.p.a., wypełnił obowiązki wynikające z art. 7 oraz 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera też niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a. W konsekwencji Organ II instancji uznał, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a kara pieniężna została nałożona zgodnie z prawem. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W skardze tej zarzucił: 1) rażące naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów p.r.d., 2) naruszenie zasad określonych w art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na dowodach niespełniających warunku legalności, 3) naruszenie zasad określonych w art. 77 § 1 k.p.a. poprzez porzucenie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 4) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na części materiału dowodowego z pominięciem innych dowodów bez uzasadnienia. Powołując się powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania i obciążenie nimi Skarbu Państwa. W opinii skarżącego przeprowadzone postępowanie oraz skarżona decyzja zawierają istotne uchybienia w aspekcie przyjętego trybu gromadzenia materiału dowodowego, a także wady w zakresie samej oceny materiału dowodowego, w związku z czym rozstrzygnięcie powinno zostać uchylone, a sprawa rozpatrzona ponownie. Zasadnicze wątpliwości strony związane są z nieprawidłową realizacją czynności pomiaru nacisków osi. Jak wskazał Skarżący, zgodnie z normami wynikającymi z art. 75 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne może być prowadzone na podstawie dowodów materialnych spełniających kryteria w przywołanym przepisie. Zatem istotą problemu w niniejszej sprawie była kwestia ustalenia, czy procedury przedsięwzięte w toku kontroli noszą znamiona legalności i mogły być podstawą do ewentualnej penalizacji. Skarżący zauważył, że pomiar został wykonany w punkcie kontrolnym odpowiednio przystosowanym, gdzie plac ważenia jest odpowiednio oznakowany oraz wyposażony we właściwe rynny przeznaczone do umieszczenia wag przenośnych. Do pomiaru nacisków osi użyto wagi przenośne do pomiarów statycznych typu SAW 10C. Pomiar polegał na jednoczesnym wjeździe kołami jednej osi na dwie osobne wagi i odczytaniu przez kontrolującego inspektora wyników z dwóch odrębnych wag, i następnie ich zsumowaniu i wpisaniu do protokołu kontroli jako jeden pomiar (w aktach sprawy brak odczytów wyników z dwóch odrębnych wag przed ich zsumowaniem). Wyniki uzyskane podczas kontroli ewidentnie i bezspornie nie spełniają warunków atestu wagi. Przede wszystkim zgodnie z treścią świadectwa Homologacji Wagi nr [...] (w aktach sprawy) waga SAW 10C została homologowana jako nieautomatyczna waga elektromechaniczna do pomiaru obciążenia koła w ramach nadzoru ruchu drogowego. Ponadto jak wynika z punktu 5.2 świadectwa homologacji nr UE [...] wagi SAW 10C istnieje możliwość połączenia dwóch wag do pomiaru obciążenia koła o tej samej konstrukcji, przy wykorzystaniu istniejącego interfejsu oraz przewodu, w celu stworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi (sama waga, nawet w przypadku posiadania kilku sztuk, nadal pozostaje wagą do pomiaru nacisku koła nie osi. Waga do pomiaru obciążenia koła, podłączona przy pomocy kolorowego przewodu, automatycznie wyświetli na wbudowanym wyświetlaczu wartość obciążenia osi poprzedzoną literą "A"; podziałka na wyświetlaczu wagi musi się jednocześnie automatycznie podwoić z 50 kg do 100 kg, ponieważ tylko w takim przypadku: 1) nie będzie wymagany dodatkowy proces homologacji wagi do pomiaru obciążenia osi, oraz 2) dopuszczalne jest połączenie dwóch pojedynczych wag z homologacją. Skoro z wymogów homologacyjnych wagi wynika, iż podziałka wagi musi przy pomiarze dwiema wagami wzrosnąć automatycznie do 100 kg, to, nie sposób logicznie wyjaśnić, w jaki sposób organ ustalił wyniki ważenia poszczególnych osi z dokładnością do 50 kg. Wyniki z dokładnością do 50 kg przy zachowaniu warunków homologacyjnych wagi są niemożliwe do uzyskania przy pomiarze nacisków osi zgodnie z warunkami homologacji, co wynika bezpośrednio nie tylko z dokumentów certyfikacyjnych, ale również z instrukcji obsługi. Powyższe - zdaniem strony - wskazuje niezbicie, iż pomiary zostały wykonane nie tylko z naruszeniem obowiązującego prawa, ale także niezgodnie z warunkami określonymi przez producenta wagi i w warunkach homologacji. Pomiar dwiema odrębnymi wagami bez ich połączenia, zrealizowany przez inspektorów wymaga zgodnie z warunkami homologacji dodatkowego procesu homologacji polegającego na ustaleniu warunków pomiaru osi poprzez wykonanie dwóch odrębnych pomiarów nacisku koła (obecna homologacja nie przewiduje takiego pomiaru). Ponadto pomiar nacisków osi niepołączonymi wagami nie spełnia warunków przywołanej homologacji. Taki pomiar nie może zatem stanowić dowodu spełniającego warunki określone w art. 75 § 1 k.p.a. Strona już w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała na swoje wątpliwości dotyczące legalności wprowadzenia w polskim systemie prawnym zasad dotyczących obniżenia na poszczególnych drogach dopuszczalnego nacisku osi. Podniosła, że ogólne normy materialne ustawy o drogach publicznych określają, iż sieć dróg głównych w Polsce przystosowana jest do nacisków osi do 11,5 t. Właściwy minister co prawda określił wykaz dróg o obniżonej wartości nacisku, ale nie przewidział obowiązku oznakowania tych dróg. Zatem istotą w niniejszej sprawie pozostaje fakt, czy podmiot na którego nakłada się obowiązki ustawowe, przy zachowaniu należytej staranności wymaganej w wykonywanej działalności, miał możliwość powzięcia informacji iż podróżuje drogą krajową o zmniejszonym dopuszczalnym nacisku osi. W tym zakresie skarżący odwołał się do argumentacji wynikającej z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. sprawy II GSK 1692/12. Powyższy wyrok dotyczył kwestii braku uiszczenia opłaty drogowej o której mowa w art. 13ha u.d.p., jednak zasada interpretacji prawa i ciążących obowiązków na podmiotach korzystających z dróg publicznych pozostaje niezmienna. W każdym z wymienionych przypadków droga powinna być odpowiednio oznakowana w taki sposób, aby podmiot z niej korzystający miał świadomość ciążących na nim obowiązków. W omawianym przypadku oznakowanie drogi polegałoby wyłącznie na umieszczeniu znaku zakazu B-19 co w sposób jednoznaczny określałoby charakterystykę danej drogi. Nie sposób bowiem sobie wyobrazić – jak wskazał skarżący - iż kierowca podróżujący po setkach dróg krajowych czy wojewódzkich przy każdym wjeździe dokonywałby weryfikacji w treści rozporządzenia, czy dana droga jest przystosowana do określonego nacisku osi; taka teza jest absurdalna i niemożliwa w realizacji. Dalej skarżący wywiódł, że każda sankcja administracyjna nakładana na podstawie przepisów ustawy winna być proporcjonalna do danego przewinienia, tj. powinna działać w taki sposób, iż relatywnie małe przewinienia powinny skutkować niską sankcją pieniężną, zaś duże przewinienia, wysoką karą pieniężną. Tymczasem konstrukcja przepisów p.r.d. wskazuje w tym zakresie na okoliczności zgoła przeciwne. Zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie z przepisami lp. 7 załącznika nr 1, w związku z art. 64f oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 w przypadku, gdyby w czasie kontroli oprócz ustalonego przekroczenia nacisku osi napędowej o wartości 1,4 t, stwierdzono dodatkowe naruszenie, np. wysokość pojazdu byłaby większa niż 4,3 m, strona postępowania zagrożona byłaby wiele niższą karą pieniężną, tj. 2000 zł (bowiem wówczas zastosowanie miałyby sankcje adekwatne do zezwolenia kategorii VII). Z takiego stanu rzeczy wynika nieracjonalny i nielogiczny wniosek, iż z punktu widzenia strony jako uczestnika ruchu drogowego warto popełnić wiele bardziej istotne naruszenie jako, że "w pakiecie" można otrzymać niższą karę administracyjną. Takie stosowanie przepisów stoi w rażącej sprzeczności z przepisami art. 8 k.p.a. Organ widząc ewidentną sprzeczność powoływanej regulacji z przepisami Konstytucji powinien odstąpić od stosowania tej normy penalnej zgodnie z konstytucyjną hierarchią ważności źródeł prawa W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012. r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Na wstępie rozważań wskazać należy, zgodnie z przepisem art. 2 pkt 35a p.r.d. pojazdem nienormatywnym jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Stosownie zaś do treści art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy. Natomiast w myśl art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 p.r.d.). W świetle powyższych przepisów zasadą jest więc zakaz ruchu pojazdów nienormatywnych, a odstępstwem od tej zasady jest możliwość dopuszczenia tych pojazdów do ruchu - po uzyskaniu zezwolenia i na warunkach określonych w tym zezwoleniu. Skarżący nie kwestionuje, że w dniu kontroli nie posiadał zezwolenia kategorii IV. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd - kontrolując legalność zaskarżonej decyzji - nie dopatrzył się naruszenia przepisów Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. zmienionej Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 lutego 2002 r., zgodnie z art. 7 ww. dyrektywy "Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.". W polskim prawodawstwie kwestia ta uregulowana została w przepisie art. 41 udp. Sąd podziela w tej kwestii zdanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1027/05: "Podkreślić także należy, iż polskie przepisy regulują zasady korzystania z dróg publicznych, wyodrębniając drogi, po których bez zezwolenia mogą się poruszać pojazdy o określonych parametrach. Wskazywany również w skardze kasacyjnej art. 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE wyraźnie zezwala na stosowanie obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdu na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państw rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. (...) Jako przykład implementacji art. 7 omawianej Dyrektywy należy potraktować art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204 z 2004 r. poz. 2086), który stanowi, że minister właściwy do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, ustali wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku na pojedynczą oś do 11, 5 t. i mając na uwadze stan techniczny dróg oraz ochronę dróg przed zanieczyszczeniem. (...) Takie brzmienie polskiego przepisu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zgodne z uregulowaniami wspólnotowymi. Wprowadzenie więc dodatkowego elementu w prawie krajowym w postaci rozróżnienia dróg nie stanowi naruszenia przepisów wskazanej Dyrektywy". Sąd orzekający podziela ww. pogląd, uznaje za swój, i w związku z powyższym zarzuty strony dotyczące naruszenia przepisów Dyrektywy Rady 96/53/WE uznaje za nieuzasadnione. Pomimo takiej konstatacji Sądu zaskarżoną decyzję należało jednak uchylić, w rozpoznawanej sprawie budzą bowiem wątpliwości dwie kwestie, a mają one determinujące znaczenie dla oceny prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Po pierwsze, poważne wątpliwości budzą wyniki ważenia pojazdu w dniu kontroli. W tym zakresie postawić należy przede wszystkim zarzut o niekompletności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W aktach administracyjnych brak jest podstawowych dokumentów, mających zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia kwestii poprawności przeprowadzonych w toku kontroli pomiarów. Chodzi tu o opracowaną przez producenta instrukcję użytkowania wag użytych do pomiarów w tej sprawie. Wskazać przy tym należy, że nie jest w sprawie nawet jasne to jakimi wagami dokonano tych pomiarów. Z protokołu kontroli wynika bowiem, że kontrolerzy w dniu [...] marca 2014 r. dokonali pomiaru nacisku osi pojazdu wagami typu SAW 10 C, z kolei w wydanych w sprawie decyzjach mowa jest w tym zakresie o wagach typu SAW 10 C/II. Strona w swojej argumentacji odwołuje się zaś do zasad działania wag SAW 10 C. Organ powinien w tej sprawie definitywnie się wypowiedzieć. Ponadto w aktach sprawy powinno znaleźć się świadectwo homologacji wag użytych do pomiarów. Dopiero wówczas możliwe będzie przesądzenie, czy przy użyciu tych wag można mierzyć naciski osi pojazdu, tak jak uczyniono to w niniejszej. Podkreślenia przy tym wymaga, że protokół kontroli ma walor dokumentu urzędowego i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Niewątpliwie nie jest to jednak jedyny dowód, który należy przeprowadzić w postępowaniu w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Ustaleń wynikających z protokołu nie można przyjmować bezkrytycznie, zwłaszcza jeżeli powstają wątpliwości co do ich poprawności. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią, która nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona przez organy, była prawidłowość pomiarów w zakresie nacisków na pojedynczą oś, a w konsekwencji poprawność uzyskanych wyników ważenia stanowiących podstawę nałożenia kary pieniężnej. Strona podnosi konkretne zarzuty w tym zakresie (strona 4 skargi) i wskazuje jak powinno przebiegać ważenie obciążenia osi. Zadała też pytanie w jaki sposób organ ustalił wyniki ważenia poszczególnych osi z dokładnością do 50 kg, skoro z wymogów homologacyjnych wagi wynika, że podziałka wagi przy pomiarze dwiema wagami musi wzrosnąć automatycznie do 100 kg. Organ w decyzji nie poświęcił jednak kwestii ważenia należytej uwagi. Nie opisał szczegółowo przeprowadzonej procedury i nie wykazał jej poprawności poprzez odniesienie do zapisów instrukcji użytkowania wag, którymi się posłużył. Co więcej, w aktach brak nawet takiej instrukcji. Nie wiadomo więc, czy dochowano w sprawie warunków ważenia przewidzianych w instrukcji obsługi wag. Jest to istotne dlatego, że tylko w następstwie ważenia/pomiaru pojazdu zgodnego z instrukcją obsługi producenta zastosowanych do ważenia wag uzyskuje się wyniki tego ważenia, mogące stanowić podstawę rozstrzygnięcia o karze pieniężnej za stwierdzone przekroczenia nacisków osi na drogę. Brak instrukcji uniemożliwia zaś zweryfikowanie prawidłowości warunków ważenia, a zarazem ocenę legalności uzyskanych w ten sposób jego wyników. Wskazanej instrukcji nie zastępują powołane w decyzji odwoławczej świadectwa legalizacji ponownej wag typu SAW 10C/II. Po pierwsze, nie wiadomo nawet, czy tych wag użyto w tej sprawie, a gdyby nawet tak, to ze ww. świadectw wynika jedynie, że wagi te mają klasę dokładności IIII i spełniają wymagania, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 26, poz. 152). Tak więc argumentacja Głównego Inspektora Transportu Drogowego odwołująca się do dokumentów legalizacyjnych i wyprowadzone z nich wnioski są nietrafne, gdyż problemem dla sprawy istotnym, a więc oceny legalności działania organów nie jest to, że posługiwały się one nielegalnymi urządzeniami, ale to, czy legalne urządzenia zostały wykorzystane w sposób zgodny z instrukcją producenta. Wobec wskazanych wyżej niejasności ustaleń i ocen, a szerzej uzasadnienia decyzji odwoławczej w kwestii zastosowania użytych w sprawie wag, a to w świetle instrukcji ich obsługi, nie sposób uznać ustaleń w sprawie co do wyników pomiaru/ważenia pojazdu skarżącego za wyczerpujące i miarodajne w sensie podstawy faktycznej wymierzenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W tych okolicznościach należało uznać, że zachodzi potrzeba ponownej oceny wyników ważenia uzyskanych przy użyciu wag do pomiarów statycznych opisanych w protokole kontroli, w tym odniesienie się do wątpliwości podnoszonych w tym zakresie przez skarżącego. Druga niedostatecznie wyjaśniona przez organ, a istotna dla rozstrzygnięcia kwestia, dotyczyła oznakowania drogi - którą się poruszał pojazd skarżącego w dacie spornego przejazdu - informacją o określonym dopuszczalnym nacisku na drogę, poprzez umieszczenie na niej znaku zakazu B-19 ("zakaz wjazdu pojazdów o nacisku osi większym niż ... t") - § 20 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych – Dz.U. Nr 170, poz. 1393). Sąd uznaje bowiem za dopuszczalne posłużenie się w tym zakresie - tak jak uczynił to skarżący - argumentacją, jaka wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12, a wyrażona została na tle przepisów o opłacie elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 p.r.d. W tej sytuacji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, istotne znaczenie ma więc odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w art. art. 140 aa ust. 1 p.r.d jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenia tej kary. Uwzględniając w sprawie wywód Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikający z ww. wyroku wskazać należy, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). Podsumowując swoje rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. (a w okolicznościach faktycznych sprawy – z art. 140 aa ust. 1 p.r.d.) jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ww. rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie pozostaje niesporne, że skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu o drogach, o dopuszczalnym nacisku do 8 t, zobligowany był do przestrzegania ustanowionych w tym zakresie norm. Ta niebudząca wątpliwości okoliczność nie oznacza jednak, że w realiach tej sprawy, uchybienie temu obowiązkowi czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd pojazdem, którego nacisk na osie przekraczał ww. wartość. Sąd zauważa, że organ w swych ustaleniach nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że skarżący winien był zapoznać się ze stosownymi regulacjami prawnymi przed rozpoczęciem wykonywania przejazdu. Obowiązkiem organu było ustalenie w ramach wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy wjazd na tę drogę był w dniu kontroli należycie oznakowany. Nie przesądzając na tym etapie postępowania wyniku powtórnego postępowania administracyjnego, Sąd stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. wskazuje, że organ w toku ponownie prowadzonego postępowania dokona powyżej wskazanych ustaleń, a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie będąc zobligowany do respektowania oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Odnoszenie się do pozostałych kwestii na tym etapie sprawy byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 §1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone decyzje, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W kwestii wykonalności uchylonych decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.