I OSK 2305/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1233/14 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1233/14, oddalił skargę A.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wyrok wydany został w następujących, przytoczonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 17 lutego 2014 r. A.M. złożył 3 oświadczenia mieszkaniowe o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, w których wnosił o przyznanie równoważnika pieniężnego za lata 2011, 2012 i 2013. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm. – dalej jako "ustawa o Policji") oraz § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r."), orzekł o odmowie przyznania stronie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2011 – 2013. W ocenie organu niezbędnym elementem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia za dany rok uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest złożenie w danym roku kalendarzowym wniosku o jego przyznanie. Brak oświadczenia mieszkaniowego o przyznanie równoważnika powoduje, że prawo do świadczenia nie powstaje, mimo że strona może spełniać przesłanki do jego otrzymania. Decyzja przyznająca równoważnik ma charakter decyzji konstytutywnej, a zatem wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Organ stwierdził, że A.M. w latach 2011 – 2013 nie składał oświadczeń mieszkaniowych mimo, że posiadał uprawnienia do przyznania przedmiotowego świadczenia. Po stronie organu Policji nie powstał zatem obowiązek wypłaty świadczenia. Na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. Organ powtórzył swoją argumentację, że decyzja przyznająca równoważnik ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje ona skutki na przyszłość. Prawo do świadczenia nie może zatem powstać za okres wsteczny. Podał, że z § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wszczyna się na podstawie przedłożonego oświadczenia mieszkaniowego. Tym samym decyzja o przyznaniu świadczenia może dotyczyć okresu od dnia złożenia wniosku. Brak wniosku powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.M. zarzucił powyższej decyzji naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 i § 2 wymienionego rozporządzenia. Oddalając skargę Sąd uznał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego może zostać skarżącemu przyznany za okres wsteczny od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Odwołując się do treści art. 91 ustawy o Policji i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Sąd stwierdził, że równoważnik przysługuje policjantowi, co oznacza, że to policjant jest dysponentem prawa do ubiegania się o jego przyznanie. To, że policjantowi przysługuje określone prawo nie oznacza automatycznie zdaniem Sądu, że przysługuje ono bez konieczności spełnienia określonych normatywnie wymogów. Ustawodawca zakłada bowiem, że świadczenie to nie posiada charakteru bezwzględnego i przysługującego niezależnie od działań podejmowanych przez funkcjonariusza Policji. Z powyższego Sąd wywiódł, że w sprawie realizacji prawa do równoważnika organ nie działa z urzędu lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada zaś uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. Zatem najwcześniej od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, można taki równoważnik przyznać na podstawie decyzji administracyjnej. Decyzja w tej sprawie ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. W skardze kasacyjnej od tego wyroku A.M. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj.: - § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa i przyjęciu, że skoro decyzja o przyznaniu równoważnika rodzi skutki ex tunc, to nie jest możliwe wydanie decyzji o jego przyznaniu, jeżeli oświadczenie mieszkaniowe nie zostało złożone w danym roku kalendarzowym, - §1 i § 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa i przyjęciu, że nie stanowią one zamkniętego katalogu przesłanek wydania decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i że istnieje dodatkowa, wywodzona z konstytutywnego charakteru decyzji o przyznaniu równoważnika, przesłanka w postaci obowiązku złożenia wniosku o jego przyznanie do końca roku kalendarzowego, pod rygorem utraty prawa do równoważnika. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy "spóźnione" tj. złożone po upływie danego roku kalendarzowego oświadczenie mieszkaniowe przesądza o utracie prawa do równoważnika, rozumianej jako niemożność wydania decyzji orzekającej o tym prawie za lata ubiegłe. W ocenie skarżącego kasacyjnie nawet przyjęcie, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter konstytutywny, nie oznacza utraty prawa. W pierwszej kolejności należy rozgraniczyć prawo do równoważnika, które powstaje z mocy prawa na skutek spełnienia przesłanek z art. 91 ust. 1 ustawy o policji, od roszczenia o wypłatę równoważnika, które powstaje dopiero z chwilą wejścia do obrotu stosownej decyzji przyznającej równoważnik. W ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja ta ma charakter mieszany, deklaratoryjny tam, gdzie dotyczy ustalenia prawa i konstytutywny tam, gdzie określa jego wysokość, co konkretyzuje roszczenie o wypłatę. Przeciwna interpretacja, prezentowana przez Sąd prowadzić by mogła zdaniem skarżącego kasacyjnie do kuriozalnej sytuacji, w której mimo spełnienia postulowanej przez Sąd przesłanki w postaci złożenia w danym roku kalendarzowym oświadczenia mieszkaniowego i przy spełnieniu innych przesłanek ustawowych, uprawniony zostałby pozbawiony równoważnika, co ziściłoby się w sytuacji, w której złożyłby on wniosek pod koniec roku kalendarzowego, zaś organ opieszale lub nawet niezwłocznie, jednak nie zdążyłby wydać decyzji do końca roku kalendarzowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2016 roku, poz. 718 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Należy uznać za trafne zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., odnoszące się do naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni § 3 ust.2 oraz § 1 i § 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 roku w związku z art. 91 ust.1 ustawy o Policji poprzez uznanie, iż nie jest możliwie wydanie decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jeżeli oświadczenie mieszkaniowe nie zostało złożone w danym roku kalendarzowym i uznanie tego oświadczenia za dodatkową przesłankę warunkującą uzyskania prawa do świadczenia. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez WSA w Warszawie decyzji stanowił przede wszystkim art. 91 ust.1 ustawy o Policji. Przepis ten jest umieszczony w rozdziale 8 ustawy pt. ,, Mieszkania funkcjonariuszy policji ‘’ Istota regulacji zawartej w tym rozdziale sprowadza się do zapewnienia funkcjonariuszom policji lokali mieszkalnych, w tym prawa do otrzymania równoważnika za ich remont. Powyższy przepis winien być interpretowany w powiązaniu z innymi przepisami tego rozdziału. Z przepisu tego wynika, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Wykładnia systemowa tej regulacji wskazuje, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć z faktem pełnienia służby i zajmowania lokalu mieszkalnego. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych przesłanek w tym zakresie. Takich dodatkowych przesłanek nie można wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą( por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 1996 roku, syg. akt III AZP 23/95, OSN 1996/15/2005). Z powołanej ustawy o Policji nie wynikają w szczególności żadne limity czasowe ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Funkcjonariusz spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 91 ust.1 ustawy o Policji, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, w tym lata poprzednie, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia, zgodnie z przepisem art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten został zamieszczony wprawdzie w rozdziale 9 ,, Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów’’. Przepisem tym objęte są również inne świadczenia pieniężne policjantów, co wynika z jego treści ,, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne’’. Wskazywanie przez organy i Sąd na przepis § 3 ust.2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 roku jako ten który umożliwia przyznanie równoważnika za remont lokalu tylko za ten rok w którym zostało złożone oświadczenie mieszkaniowe nie znajduje swojego usprawiedliwienia. Wyżej powołany przepis stanowi, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust.1 oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Należy zauważyć, iż prawo do równoważnika pieniężnego uregulowane zostało ustawą, a interpretowanie regulacji ustawowej przy pomocy rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych jest niedopuszczalne( por. wyroki NSA z 18 marca 2005 roku, syg. akt OSK 1220/04 oraz z dnia 26 października 2006 roku, syg. akt I OSK 1371/05). Nie można przyjąć, że prawo podmiotowe do równoważnika pieniężnego powstaje dopiero od chwili złożenia wniosku mieszkaniowego. Wniosek ten warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu za który to świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika posiada roszczenie o jego wypłatę. Obowiązek ten istnieje już potencjalnie i warunkowo. Należy jednak zauważyć, iż te czynności( złożenie wniosku mieszkaniowego) nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania faktycznie istniało. Należy zauważyć, iż organ przesłanek ustawowych do otrzymania równoważnika pieniężnego przez A.M. za lata 2011 - 2013 nigdy nie kwestionował. Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, że skarga kasacyjna oparta jest na uzasadnionej podstawie, gdyż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 91 ust.1 ustawy o Policji, ponieważ została oddalona skarga na decyzje wydane z naruszeniem tego przepisu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy do skargi kasacyjnej A.M. ma zastosowanie art. 188 p.p.s.a. gdyż istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, a doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i to właśnie naruszenie miało decydujący wpływ na wadliwość wyroku Sądu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 2014 roku, nr [...].