I OSK 1180/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 370/15 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2016 r., I SA/Wa 370/15 oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182) – zwanej dalej "ustawą". Zasady ogólne wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z tych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać trudnym okolicznościom życiowym. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebów. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do tego świadczenia przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza tzw. kryterium dochodowego, które na dzień wydawania zaskarżonych decyzji wynosiło 542 zł. W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ustawodawca w art. 41 ustawy, przewidział przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe specjalnego zasiłku celowego. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego T. G. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej miesięczny dochód wynosi 753,27 zł (od 1 marca 2014 r., renta wynosi 769,05 zł). Kwota ta przekracza wysokość kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Słusznie zatem, organy obu instancji uznały, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 39 ustawy. Odnosząc się natomiast do odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ustawy, wskazać należy, że przepis ten wymaga, dla przyznania specjalnego zasiłku celowego, wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wyżej wymienione pojęcie określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych zasadniczo należy do zwykłych zadań pomocy społecznej, a nie zadań specjalnych (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1142/12). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do uznania za taki "szczególny przypadek" sytuacji skarżącej. Ponoszenie wydatków związanych z zakupem środków higieny osobistej, należy do typowych wydatków obywateli, które się okresowo powtarzają. W takim przypadku nie można mówić o wystąpieniu w dacie wydawania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z [...] kwietnia 2014 r., zdarzenia okazjonalnego, niecodziennego, nieoczekiwanego, czy też nadzwyczajnego. Sąd nie neguje trudnej sytuacji materialnej skarżącej, niemniej jednak nie może ona oczekiwać od organów pomocowych regularnego przyznawania jej zasiłków celowych specjalnych i to w oczekiwanej przez nią wysokości, w celu stałego podwyższania swoich miesięcznych dochodów. Należy również wskazać na brak współdziałania skarżącej z organami pomocowymi. Przepis art. 4 ustawy nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania - stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy - może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest nieokazanie pracownikowi OPS-u drugiego (większego) pokoju celem oceny jego zawartości i wyposażenia. Z wywiadu środowiskowego wynika zresztą, że od dnia przeprowadzenia pierwszego wywiadu środowiskowego w lokalu tj. od 23 stycznia 2014 r. T. G. uniemożliwia pracownikom socjalnym dokonania oględzin całego mieszkania. Dodatkowo skarżąca uniemożliwiła organom pomocowym, przeprowadzenie wywiadu z pełnoletnim synem Ł. K., który w jego trakcie przebywał w sąsiednim pokoju, tym którego skarżąca okazania odmówiła. Organ nie mógł zatem ustalić, czy wnioskodawczyni ma możliwość uzyskania pomocy od syna, czyli osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, pomimo tego, że pracownik socjalny wyjaśnił zainteresowanej na czym polega obowiązek alimentacyjny. Oznacza, że skarżąca ograniczyła organowi możliwość pełnej i wnikliwej oceny jej sytuacji życiowej, czym naruszyła art. 4 ustawy. Sąd uznał, że organy orzekające w tej sprawie wnikliwie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Prawidłowo też zastosowały przepisy k.p.a. i ustawy o pomocy społecznej, zaś wydając zaskarżone decyzje nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła T. G., zaskarżając go w części określonej w punkcie 1 oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie ponoszonych przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie ze skargi kasacyjnej, przy złożeniu oświadczenia, że koszty te nie zostały poniesione w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 7 i art. 77, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z 8 ust. 1 ustawy przez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ naruszył w skarżonej decyzji wymienione przepisy; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej decyzji, skutkującą zaakceptowaniem przez WSA wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.; 3. błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wykluczającą zdaniem WSA przyznanie skarżącej wnioskowanej formy pomocy społecznej, gdyż prowadziłoby to do uczynienia z pomocy społecznej źródła utrzymania; 4. błędną wykładnię art. 41 ustawy, skutkującą zaakceptowaniem przez WSA wydania przez organ decyzji z przekroczeniem uznania administracyjnego; 5. niezastosowanie art. 3 ust. 3 ustawy, wskazującego na kryteria jakie musi wykonywać organ administracji wykonując ustawę o pomocy społecznej.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że działanie organu zaakceptowane przez WSA narusza art. 75 § 1 kpa, wskazujący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy w tym zeznania świadków, ale także wymienione wcześniej art. 7 i art. 77, art. 80 kpa w zw. z 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Rozstrzygnięcia w sprawach z pomocy społecznej mają charakter decyzji uznaniowych - organ może, ale nie musi przyznać zasiłek, także po spełnieniu kryteriów uzasadniających ubieganie się o daną formę pomocy. Nawet jednak gdyby rozpatrywać sprawę w oparciu o art. 41 ustawy zauważyć trzeba, że uznanie administracyjne nie może niweczyć wykonania celu ustawy. Organ wydający decyzję uznaniową nie jest związany normą prawa materialnego, z tym że argumentacja organu, co do udzielenia bądź nie udzielenia pomocy musi odpowiadać zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (wyrok WSA w Poznaniu z 13.06.2013 r., IV SA/Po 452/13). Organ administracji jest zobowiązany do załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Przy czym interes społeczny nie ma prymatu nad słusznym interesem obywatela. Poglądy te znajdują poparcie w wyroku NSA z 11 czerwca 1981 r. gdzie stwierdzono, że "organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany (...) załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (...). Oznacza to, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę pozytywnie dla strony". Ponadto art. 2 ust. 1 ustawy stanowi, iż "pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości". Ustawodawca nie zawarł tu żadnych konkretnych kryteriów przyznania pomocy społecznej, ogólnie tylko przyjął, że pomoc społeczna należy się osobom, których obecna sytuacja nie pozwala na samodzielne przezwyciężenie problemów życiowych nawet przy uwzględnieniu własnych zasobów i możliwości. Tak, więc nawet jeśli osoba posiada dochody (tzw. własne zasoby) może być jej przyznana pomoc społeczna. Wyrażona w art. 2 ust. 1 norma gwarancyjna nie jest ograniczona do pomocy jednorazowej, czy sporadycznej, a winna być wykonywana tak dalece jak będzie to uzasadnione przezwyciężeniem trudnej sytuacji życiowej, a więc pomoc społeczna może być udzielana do czasu kiedy dana osoba będzie w stanie pokonać trudną sytuację życiową, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie jest też wykluczone, że okresowo, do czasu ziszczenia się przesłanki, o której powyżej pomoc społeczna może w uzasadnionych przypadkach stanowić źródło utrzymania. Sąd podniósł m.in., że "strona skarżąca nie może oczekiwać od organów pomocowych regularnego przyznawania jej zasiłków celowych specjalnych i to w oczekiwanej przez nią wysokości, w celu stałego podwyższenia swoich miesięcznych dochodów". Podnieść należy, że Sąd skorzystał z bezpodstawnego założenia, że miesięczne dochody skarżącej są na tyle wysokie, że jest ona w stanie utrzymać się bez żadnego dla niej uszczerbku, a co za tym idzie, bezpodstawnie ubiega się o przyznanie pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2014 r., II GSK 22/13, wyraźnie podkreślił, że "organ przy wydaniu tego rodzaju decyzji (decyzji uznaniowej) obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym". Sąd uznał jednak, że "sytuacja bytowa skarżącej była trudna, ale uzyskiwany przez nią dochód, a także udzielona jej dotychczas pomoc finansowa uzasadnia uznanie, że brak było podstaw do przyznania dodatkowego specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności". Z twierdzeniem Sądu nie sposób się zgodzić. Rzeczą organu było podanie powodów odmowy przyznania zasiłku celowego w oparciu o ustawy o pomocy społecznej, a więc podanie takich motywów decyzji negatywnej, które by wskazywały, że mimo sytuacji życiowej w jakiej znalazła się skarżąca nie można tej sytuacji zaliczyć do "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ rozstrzygający sprawę powinien wskazać, dlaczego nie przyznał pomocy na dany cel, obowiązany jest zatem poczynić ustalenia, jakimi środkami finansowymi dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy oraz ilu potrzebujących z tej formy pomocy skorzystało. Te ustalenia winny mieć poparcie w zgromadzonym materiale dowodowym (wyrok NSA z 5 września 2007 r., I OSK 1857/06). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, 2 pierwsze zarzuty odnoszące się do prawa materialnego nie określają, na czym miałaby polegać błędna wykładnia art. 2 ust. 1 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie wyjaśniają, w jaki sposób podniesione w nich naruszenia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. 3. Przede wszystkim jednak z całą stanowczością należy podkreślić, że wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie jej pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego. 3.1. Po pierwsze, jak trafnie ujął to Sąd I instancji, w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do uznania za sytuacji skarżącej "szczególny przypadek" w rozumieniu art. 41 ustawy. 3.2. Po drugie, skarżąca nie współpracuje z organami pomocy społecznej w toku przeprowadzania wywiadu środowiskowego, w szczególności uniemożliwia pracownikom socjalnym dokonania oględzin całego mieszkania i przeprowadzenia wywiadu z jej dorosłym synem. Łamie tym samym obowiązek współdziałania wynikający z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Brak takiego współdziałania – stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy – może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Jednakże – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie – w zakresie świadczeń z pomocy społecznej, udzielanych w ramach uznania administracyjnego, brak współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie pochodzące z pieniędzy podatnika nie tylko uzasadnia, ale wręcz nakazuje wydanie decyzji odmownej. Wprawdzie trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zapomina jednak o art. 3 ust. 1 ustawy, stanowiącym, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem, żeby otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki. Zaś pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną jest udzielenie organowi pomocowemu pomocy w ustaleniu jego sytuacji faktycznej, czego nie robi skarżąca kasacyjnie. 4. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. 5. Sąd nie orzekł w kwestii wynagrodzenia należnego radcy prawnemu, ponieważ rozstrzygnięcie w kwestii kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego.