II SA/Gd 799/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. M. o wymierzenie grzywny Wójtowi z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 465/13 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. D. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 465/13, którym uchylono decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Wójta Gminy odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zaplanowanej na działce skarżącej. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 13 lutego 2013 r., nr [...], Wójt Gminy, odmówił D. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu domów jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [...] w miejscowości P., gmina U. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta gminy U. W następstwie skargi złożonej przez D. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 września 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 465/13, uchylił decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 3 kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójt Gminy z dnia 13 lutego 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji kierując tym samym sprawę do ponownego rozpoznania przez organy administracji. Powyższy wyrok wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi został doręczony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w dniu 25 listopada 2013 r., a następnie przekazany organowi I instancji. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, po wezwaniu skarżącej do przedłożenia kopii aktualnej mapy zasadniczej i poinformowaniu o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i składania uwag i wniosków, decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r., nr [...], Wójt Gminy, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 maja 2014 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rozpoznając sprawę Wójt Gminy postanowieniem z dnia 27 czerwca 2014 r., nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy ze względu na stopień zaawansowania prac przy sporządzaniu planu zagospodarowania. W następstwie złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014 r., nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie. W dniu 26 września 2014 r. skarżąca wezwała Wójta Gminy do niezwłocznego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 465/13. W odpowiedzi na wezwanie organ wyjaśnił, że przygotowany projekt decyzji o warunkach zabudowy został zgodnie z przepisami przesłany do uzgodnień z: Okręgowym Urzędem Górniczym, Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Terenowy Oddział, Dyrektorem Urzędu Morskiego, Ministerstwem Zdrowia oraz ze Starostą. Wyjaśniono, że prośby o uzgodnienie wysłano do wskazanych instytucji w dniu 30 września 2014 r., a podmioty te mają 2 tygodnie na zajęcie stanowiska. W dniu 23 października 2014 r. Rada Gminy uchwałą nr XLII.511.2014 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na terenie miejscowości P. (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego 2014 r. poz. 4069), w którym działkę nr [...] przeznaczono pod funkcję 1.PG – tereny eksploatacji złoża torfu leczniczego (borowiny), z całkowitym zakazem zabudowy obiektami budowlanymi niezwiązanymi z ww. funkcją. Wobec tego, decyzją z dnia 31 października 2014 r., nr [...], Wójt Gminy, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości postępowanie w sprawie złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W skardze na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2013 r., wniesionej do organu w dniu 10 listopada 2014 r., zarzucono, że pomimo upływu ustawowych terminów wydania decyzji Wójt nie wydał nowej decyzji w przedmiotowej sprawie, co świadczy o niewykonaniu powołanego wyroku. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie twierdząc, że w sprawie nie miało miejsce niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013 r. Organ wyjaśnił, że po otrzymaniu wyroku organ wydał nową decyzja z dnia 10 kwietnia 2014 r., a po jej uchyleniu przez organ II instancji kontynuował procedurę administracyjną ostatecznie zakończoną wydaniem decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na uchwalenie w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który swym obszarem objął działkę nr [...] położoną w P., przeznaczając ją pod tereny eksploatacji złoża torfu leczniczego (borowiny), dla którego obowiązuje całkowity zakaz zabudowy obiektami budowlanymi. O takich ustaleniach planu pełnomocnik skarżącej informowany był od samego początku postępowania administracyjnego. Wskazano, że wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 465/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2013 r. oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 13 lutego 2013 r., nie nakazał zaś organowi wydania decyzji pozytywnej, ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], położonej w P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 grudnia 2014 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 31 października 2014 r., nr [...] umarzającą postępowanie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2015 r. skarżąca podtrzymała żądanie skargi, wskazując, że okoliczności sprawy świadczą o celowym przewlekaniu przez organ rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez nią inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postawę wniesionej skargi stanowił art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z § 3 tego przepisu wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Skuteczność wniesienia skargi o wymierzenie grzywny wymaga spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, strona przed wniesieniem skargi zobowiązana jest pisemnie wezwać organ do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Po drugie, organ administracji publicznej, który został zobowiązany wyrokiem sądu administracyjnego do podjęcia określonych działań musi pozostawać w bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej, pomimo upływu stosownych terminów nie załatwia sprawy, tzn. nie wydaje nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Bezczynność organu zachodzi niezależnie od tego, czy organ podejmował w określonym czasie jakieś czynności proceduralne, czy tez był całkowicie bierny. Podobna sytuacja dotyczy stanu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera, Warszawa 2013, str. 596). Z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wtedy, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt: II OSK 1956/12 LEX nr 1233717, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2014 r. sygn. II SA/Łd 57/14 LEX nr 1502548). Sąd administracyjny oceniając zasadność skargi na bezczynność organu i przewlekle prowadzenie postępowania po wyroku kasacyjnym bierze pod uwagę stan istniejący w czasie wniesienia skargi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2014 r. sygn. II SA/Łd 57/14 LEX nr 1502548). Brak w dacie wnoszenia skargi przesłanki bezczynności organu lub przewlekłości postępowania uniemożliwia zatem jej uwzględnienie. Grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowi instrument prawny, mający na celu skuteczne skłonienie organów administracji do załatwienia sprawy. Grzywna ta ma pełnić funkcję represyjną i dyscyplinującą organ administracji, stosowanie tego środka nie jest uzasadnione w sytuacji braku przesłanek wymierzenia grzywny w dacie wniesienia skargi. Taką wykładnię art. 154 § 1 p.p.s.a. potwierdza treść art. 154 § 3 p.p.s.a., stanowiącego, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Z przepisu tego wynika bowiem, że ustawodawca uznał za miarodajny dla oceny zasadności skargi moment jej wniesienia. Tak jak ustanie stanu bezczynności organu przed wniesieniem skargi wyłącza możliwość wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu, podobnie możliwość taką wyłącza ustanie przed wniesieniem skargi stanu przewlekłości. O niewykonaniu wyroku może być mowa wyłącznie wówczas, gdy organ nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia, bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego je postępowania. Skarga o wymierzenie organowi grzywny jest bowiem skargą w odrębnej, samodzielnej z punktu widzenia jej podstaw prawnych sprawie. Jej celem nie jest kontrola zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności organu administracji. Zastosowanie się przez ten organ do oceny prawnej zawartej w wykonywanym wyroku podlega bowiem kontroli na ogólnych zasadach w ramach skargi od nowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 230/11 oraz z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2413/11, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżąca pismem z dnia 25 września 2014 r. wezwała Wójta Gminy do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2013 r., zatem formalny warunek dopuszczalności skargi został spełniony. Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy nie można bowiem twierdzić, że Wójt Gminy nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2013 r., wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Gd 465/13 i pozostaje, bądź w chwili wniesienia skargi, pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości. Wyrokiem tym została uchylona decyzja organu drugiej instancji – Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 13 lutego 2013 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Wobec tego obowiązkiem organu I instancji było ponowne rozpatrzenie wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...]. Z akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy przeprowadził ponowne postępowanie we wskazanym zakresie i wydał decyzję z dnia 10 kwietnia 2014 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. W administracyjnym toku instancji, wskutek odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 maja 2014 r., uchyliło tę decyzję kierując sprawę do ponownego rozpoznania. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania po stronie Wójta Gminy. Wydanie przez ten organ decyzji z dnia 10 kwietnia 2014 r. świadczy bowiem o braku bezczynności organu po wydaniu wyroku sądu administracyjnego. Bezczynność ta, jak i ewentualna przewlekłość postępowania ustały bowiem w momencie wydania przez organ w wyniku zapadłego w sprawie wyroku nowej decyzji, niezależnie od jej treści. Wniesienie skargi na bezczynność organu I instancji bądź przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. byłoby w nieniniejszej sprawie możliwe jedynie w sytuacji zaskarżenia decyzji organu odwoławczego z dnia 12 maja 2014 r. i wydania przez sąd wyroku uchylającego wydane w sprawie decyzje, w tym decyzję z 10 kwietnia 2014 r. Dodatkowo wskazać należy, że Wójt Gminy rozpoznając sprawę po raz kolejny, po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, decyzją z dnia 31 października 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy uchwałą XLII.511.2014 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na terenie miejscowości P. (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego 2014 r. poz. 4069), w którym działkę nr [...] przeznaczono pod funkcję 1.PG – tereny eksploatacji złoża torfu leczniczego (borowiny), z całkowitym zakazem zabudowy obiektami budowlanymi niezwiązanymi z ww. funkcją. Decyzję tę doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 6 listopada 2014 r. (kopia potwierdzenia odbioru w aktach administracyjnych). Natomiast niniejsza skarga wpłynęła do organu w dniu 10 listopada 2013 r. (pieczęć na oryginale skargi, k. 3 akt sądowych), a więc już po wydaniu i doręczeniu skarżącej decyzji umarzającej postępowania, która w sposób definitywny rozstrzygnęła sprawę z wniosku skarżącej. Późniejsze uchylenie tej decyzji decyzją organu odwoławczego z dnia 23 grudnia 2014 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie ma wpływu na zmianę oceny, że organ I instancji rozpoznał sprawę i zakończył ją decyzją administracyjną. Ujawnione okoliczności faktyczne potwierdzają, że w dacie wniesienia skargi nie istniał stan bezczynności ani przewlekłości po wydaniu wyroku, o jakich jest mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013 r. przez organ I instancji doszło bowiem w momencie wydania decyzji z dnia 10 kwietnia 2014 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a słuszność tej decyzji nie podlega badaniu w toku postępowania prowadzonego na podstawie skargi wniesionej w trybie art. 154 § 2 p.p.s.a. Ewentualna przewlekłość postępowania w okresie od daty zwrotu akt administracyjnych organowi I instancji wraz z prawomocnym wyrokiem do daty wydania przez organ decyzji z dnia 10 kwietnia 2014 r. nie podlegała badaniu w niniejszym postępowaniu, nie mogła bowiem stanowić przesłanki wymierzenia organowi grzywny. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, jako niezasadną.