II SAB/Wr 1/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D.H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy P. w przedmiocie wydania dowodu osobistego I. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; III. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 17 grudnia 2015 r. skarżąca D.H., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Wójta Gminy P. w przedmiocie wydania dowodu osobistego. Przed wniesieniem skargi D.H. pismem z dnia 2 października 2014 r. złożyła do Wojewody Dolnośląskiego zażalenie w trybie art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy P.. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r. Wojewoda D. uznał powyższe zażalenie skarżącej za nieuzasadnione. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 7 listopada 2003 r. D.H. złożyła wniosek o wymianę dowodu osobistego w zamian za dotychczas posiadany ("książeczkowy") z 1968 r., który utracił swoją ważność. W złożonym wniosku skarżąca jako adres zameldowania wpisała obowiązujący wówczas "O." i nr domu "4". Adres ten był niezgodny z figurującym w tamtym czasie w gminnym zbiorze meldunkowym adresem "S. 4" i dlatego postępowanie zostało zawieszone. W dniu 4 kwietnia 2005 r., po zakończeniu działań mających na celu uporządkowanie numeracji nieruchomości we wsi S., do skarżącej i jej męża skierowano zawiadomienie o nadaniu ich nieruchomości nowego numeru porządkowego "2d", a w dniu 5 kwietnia 2005 r. – po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 2003 r. Wójt Gminy P. wydał decyzję odmawiającą wpisania w nowym dowodzie osobistym adresu zgodnego ze złożonym wnioskiem. Decyzją z dnia 3 sierpnia 2005 r. Wojewoda D. utrzymał w mocy tę decyzję. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Wr 396/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił obie powyższe decyzje stwierdzając, że nie było możliwe ich wydanie. Nigdy bowiem nie doszło do wzruszenia dotychczasowego zameldowania skarżącej, a zatem organ administracji w postępowaniu w sprawie dowodu jest związany dokonanym wcześniej zameldowaniem. Decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r. nr [...] Wójt Gminy P. ponownie odmówił wpisania w dowodzie osobistym żądanego przez skarżącą adresu zameldowania "S., O. 4" jako niezgodnego ze stanem faktycznym. Decyzją z dnia 27 lipca 2012 r. Wojewoda D. utrzymał w mocy tę decyzję. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 616/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił obie powyższe decyzje argumentując, że zmiana numeru porządkowego nieruchomości nie oznacza automatycznie zmiany adresu zameldowania, w związku z czym doszło do naruszenia art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez niepodjęcie działań mających na celu dokonanie weryfikacji dotychczasowego adresu zameldowania skarżącej. W związku z powyższym wyrokiem Wójt Gminy P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie anulowania zameldowania D. i J.H. na pobyt stały pod adresem S., O. 4. Decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r. nr [...] organ ten orzekł o anulowaniu czynności materialnotechnicznej powyższego zameldowania, jako że taki adres nigdy nie figurował w oficjalnych rejestrach dotyczących wsi S.. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2013 r. Wojewoda D. utrzymał w mocy tę decyzję, a wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 695/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na powyższą decyzję stwierdzając, że nie doszło do naruszenia prawa przez organy obu instancji. Wyrok ten został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skarga kasacyjna nie została dotychczas rozpoznana, jednak decyzja o anulowaniu zameldowania jest wykonalna. Decyzją z dnia 4 lipca 2014 r. Wójt Gminy P. odmówił wydania skarżącej dowodu osobistego zgodnie z adresem zameldowania przez nią żądanym. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę i sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia 14 października 2014 r. Wójt Gminy P. ponownie odmówił dokonania wpisu w dowodzie osobistym skarżącej zgodnie z jej żądaniem. Przywołując art. 35 kpa oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 62/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt III SAB/Kr 31/13 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, skarżąca podkreśliła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego organy orzekające w sprawie mają obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, zachowując ustawowo zakreślone terminy, a postępowaniem prowadzonym sposób przewlekły jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Wywiodła, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. przedstawił przebieg przedmiotowego postępowania wskazując, że w dniu 14 października 2014 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą wydania skarżącej dowodu osobistego z żądanym adresem zameldowania "S., O. 4", którą Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzją z dnia 2 grudnia 2014 r. nr [...]. Wójt Gminy P. zaznaczył, że aktualnie nie prowadzi żadnego postępowania dotyczącego D.H. i "z tych względów bezczynny jest zarzut na przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania dowodu osobistego". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując skargę wniesioną na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu administracji publicznej, a więc w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), kontrola sądowa ograniczona jest wyłącznie do ustalenia, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy strona skarżąca wyczerpała środki przewidziane w art. 37 kpa oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji (postanowienia) przekracza terminy określone w art. 35 kpa. Sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a ponadto pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się podjęcia decyzji w przedmiocie wydania dowodu osobistego ze wskazanym przez nią adresem zameldowania. W tej sytuacji stwierdzić trzeba, iż rozpatrywana skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem spełniona została pierwsza przesłanka pozwalająca na merytoryczne rozpoznanie skargi. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa, w wyniku czego Wojewoda D. wydał postanowienie z dnia 14 listopada 2014 r. Tak więc druga przesłanka pozwalająca na merytoryczne rozpoznanie skargi też została spełniona. Poza sporem jest w niniejszej sprawie, że przedmiotowe postępowanie zostało zakończone przez Wójta Gminy P. decyzją z dnia 14 października 2014 r. nr [...]. Wydanie tej decyzji spowodowało, że zobowiązanie organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe. Rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie Sąd nie ocenia merytorycznego sposobu rozpatrywania sprawy przez organ administracyjny, a jedynie to, czy organ ten pozostaje w zwłoce lub przewlekle prowadzi postępowanie. Biorąc pod uwagę unormowania zawarte w szczególności w art. 7, 8, 9, 12, 35, 64 § 2, 75, 77 i 80 kpa, stwierdzić należy, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy winno przy tym nastąpić bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o wymianę dowodu osobistego w dniu 7 listopada 2003 r., a zatem wyżej wymieniona decyzja kończąca postępowanie administracyjne została wydana z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 kpa. Oceniając prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy P. w rozpatrywanej sprawie stwierdzić trzeba, że było ono prowadzone przewlekle, bo trwało od listopada 2003 r. Na przewlekłość tego postępowania wpływ miało wadliwe jego prowadzenie i spowodowane tą wadliwością uchylanie zapadających w nim decyzji. Wadliwość ta nie była jednak spowodowana zamiarem przeciągania sprawy, czy unikaniem przez organ jej rozstrzygnięcia, lecz błędami eliminowanymi w toku kontroli zapadających decyzji. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 (LEX nr 1299457), "Długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiająca za uznanie, że rażąco narusza ono prawo, niemniej jednak może mieć pewne znaczenie w sprawie". Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. Każde przewlekłe prowadzenie postępowania godzi w przepisy prawa, lecz w rozpatrywanej sprawie charakter działań nie ma przymiotu rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, postępowanie Wójta Gminy P. nie było naruszeniem prawa w sposób rażący, gdyż jego postępowanie cechowała wola załatwienia sprawy, z zachowaniem wszelkich wymogów oraz procedur przewidzianych prawem. Prowadzenie postępowania przewlekle nie było wynikiem zawinionego działania organu I instancji w sensie celowego przeciągania sprawy, czy unikania jej rozstrzygnięcia, a podyktowane było stwierdzoną przez organ odwoławczy i sąd administracyjny koniecznością przeprowadzania czynności procesowych w celu usunięcia wad, jakimi dotknięte było postępowanie organu I instancji. Działanie organu nie jest więc z całą pewnością wyrazem jego złej woli, ani nie narusza prawa w sposób oczywisty i bezsprzeczny. Wobec powyższych okoliczności trudno dopatrzeć się występowania po stronie organu zachowania rażąco naruszającego prawo w związku z prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły. Reasumując stwierdzić trzeba, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy P. z tym, że przewlekłość te nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przy czym wobec wydania decyzji z dnia 14 października 2014 r. postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu podlegało umorzeniu. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.