II GSK 1513/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Bd 319/15 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta W. w postaci wydania zaleceń pokontrolnych w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej za lata 2012 i 2013 postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 319/15, odrzucił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca) na czynność Prezydenta Miasta W. w postaci wydania zaleceń pokontrolnych w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej za lata 2012 i 2013 oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi. Sąd I instancji uznał, że będące przedmiotem skargi wystąpienie pokontrolne nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), nie jest aktem nadzoru według art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., nie jest również wskazane w innej ustawie (według art. 3 § 3 p.p.s.a.) jako akt, który podlegałby kontroli sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu, wystąpienie pokontrolne - zawierające ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości nie jest aktem władczej ingerencji w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Sąd stwierdził ponadto, że z akt sprawy oraz z odpowiedzi na skargę wynika, że Prezydent Miasta W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez skarżącą dotacji oświatowej pobranej za okres od stycznia do grudnia 2012 r. oraz od stycznia do grudnia 2013 r., o czym zawiadomił skarżącą pismem z dnia 5 marca 2015 r. Dopiero zatem od wydanej w tym przedmiocie decyzji stronie będzie przysługiwało odwołanie, a następnie po wyczerpaniu środków zaskarżenia - skarga do tut. Sądu. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wystąpienie pokontrolne z przeprowadzonej kontroli w zakresie wydatkowania dotacji oświatowych nakazujące skarżącej dokonanie określonych działań, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, na którą przysługuje środek zaskarżenia i w konsekwencji odrzucenie jej skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną wystąpienie pokontrolne, skoro stwierdza określone uchybienia i wskazuje obowiązek ich usunięcia jest czynnością materialno-techniczną administracji publicznej dotyczącą stwierdzenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W związku z powyższym może ono podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest trafne. Zaskarżone w tej prawie wystąpienie pokontrolne Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] zostało wydane na podstawie § 5 ust. 8 i ust. 9 Uchwały Nr XXXVII/382/09 Rady Miasta Włocławek z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom i placówkom publicznym, placówkom i szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych z budżetu Miasta Włocławek oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj.Kuj-Pom z 2010 r. Nr 24 poz. 296) zmienionej Uchwałami Nr XXV/180/2012 i Nr XXXII/54/2013 (Dz. Urz. Woj.Kuj-Pom. z 2012 r. poz. 2037 i z 2013 r. poz. 2089) oraz protokołu kontroli. Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. Uchwały właściwa komórka organizacyjna Urzędu Miasta może przeprowadzić kontrolę w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne zwanych dalej kontrolowanymi, pod względem prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty oraz zgodności liczby uczniów wykazanych w informacji miesięcznej, która stanowi podstawę do przekazania dotacji. Stosownie zaś do § 5 ust. 8 i 9 kontrolujący, na podstawie protokołu kontroli, sporządza wystąpienie pokontrolne, w którym zawarte są wnioski i/lub zalecenia kierowane do osoby prowadzącej kontrolowany podmiot. Kontrolowany, do którego zostało skierowane wystąpienie pokontrolne jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym zawiadomić kontrolującego o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych. W ocenie NSA, zawarte w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym "zawiadomienie", że dotacja przekazana prowadzonym przez skarżącą szkołom w latach 2012 i 2013 została pobrana w nadmiernej wysokości i wykorzystana w części niezgodnie z obowiązującymi przepisami, nie nakłada na skarżącą obowiązku, lecz jedynie możliwość zapłaty wskazanej w zawiadomieniu kwoty na zasadzie dobrowolności. Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3807/16, wydane w innej sprawie skarżącej, gdzie również przedmiotem skargi kasacyjnej było postanowienie o odrzuceniu skargi na wystąpienie pokontrolne). Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak bowiem podkreślił Sąd I instancji z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Wł. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez skarżącą dotacji oświatowej pobranej za okres od stycznia do grudnia 2012 r. oraz od stycznia do grudnia 2013 r., o czym zawiadomił skarżącą pismem z dnia 5 marca 2015 r. Dopiero zatem od decyzji wydanej po przeprowadzeniu tego postępowania stronie będzie przysługiwała (po wyczerpaniu środków zaskarżenia) skarga do sądu administracyjnego. W związku z powyższym należało uznać, że "zawiadomienie" zawarte w wystąpieniu pokontrolnym nie mieści się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji trafnie zatem uznał, że skarga na wystąpienie pokontrolne podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, opubl. w: ONSAiWSA 2008/2/23).