VII SA/Wa 72/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi P. K. E. K. "[....]" z siedzibą w O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący – P. K. E. K. "[....]" z siedzibą w O., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę oczyszczalni ścieków komunalnych o przepustowości 3000 mc³/d, drogi dojazdowej, kolektora zrzutowego oraz wylotu ścieków oczyszczonych do rzeki Ś. w J. wraz z ubezpieczeniem rzeki Ś. na działkach nr ew. [....]. Skarga zawierała wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje trudne do odwrócenia skutki polegające na nieodwracalnej degradacji rezerwatu rzeki Ś. Wskazał, że w przypadku rozpoczęcia realizacji inwestycji, z uwagi na zmianę położenia projektowanego wylotu ścieków z działki nr ew. [...] w obrębie [...] na działkę nr ew. [....] w obrębie [...], co w konsekwencji zmienia przebieg rurociągu konieczne będzie dokonanie wycinki drzew na terenie rezerwatu rzeki Ś., a także wykonanie prac ziemnych związanych z budową kolektora ściekowego oraz umocnienia rzeki Ś., co sprowadza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w środowisku naturalnym w rezerwacie przyrody. Szkody wyrządzone przez realizacje przedsięwzięcia w środowisku naturalnym oraz krajobrazowym nie będą mogły być odwrócone, tym samym do czasu rozpoznania skargi niezbędnym jest wstrzymanie wykonania decyzji celem uniemożliwienia rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych na terenie rezerwatu przyrody rzeki Ś. W piśmie z dnia [....] lutego 2015 r. pełnomocnik inwestora Miasta J. wniósł o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a w przypadku uwzględnienia wniosku skarżącego, na podstawie art. 35a § 1 ustawy Prawo budowlane, o zobowiązanie skarżącego do złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji w wysokości równej co najmniej kwocie otrzymanego dofinansowania z funduszy Unii Europejskiej, tj. 13.086.028,70 zł. Dodał, że dotacja w tej kwocie zostanie cofnięta w razie niewykonania inwestycji w terminie. Podkreślił, że decyzja stanowiąca pozwolenie na budowę nie stanowi podstawy prawnej do wycięcia drzew. Taką podstawę, w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Starosty O. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., którą organ zezwolił Miastu J. na usunięcie drzew. Jest to decyzja, która może być wykonana niezależnie od pozwolenia na budowę. W tej decyzji organ po przeprowadzeniu oględzin drzew uznał, że "pojedyncze drzewa są obumarłe lub nie rokują szansy na dalszą wegetację, a większość wyrosła na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane". Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że warunkiem wydania zezwolenia na wycinkę było dokonanie nasadzeń zastępczych w stosunku 2:1 (dwa nowe drzewa za jedno usunięte). Wskazał również, że kwestie dotyczące wpływu realizacji inwestycji na środowisko zostały wyczerpująco wyjaśnione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Pełnomocnik podkreślił, że budowa oczyszczalni ścieków komunalnych wraz z kolektorem ścieków oczyszczonych ma bardzo ważny charakter dla całej społeczności lokalnej, jak również dla środowiska naturalnego. Po pierwsze, wpłynie ona znacząco na poprawę standardu i jakości życia mieszkańców Miasta J. i wzrost atrakcyjności gminy. Po drugie, planowane przedsięwzięcie przyczyni się do poprawy jakości wód powierzchniowych oraz do likwidacji bezodpływowych zbiorników na ścieki, które często są nieszczelne, co wypłynie na ograniczenie zanieczyszczenia gruntów i wód podziemnych. Istotne jest również, że kwestia ochrony środowiska została dodatkowo zbadania przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z siedzibą w W. podczas procedury przyznania dofinansowania z środków Unii Europejskiej, co dodatkowo potwierdza tezę o bezpieczeństwie inwestycji dla środowiska naturalnego. Podniósł, że wstrzymanie wykonania decyzji będzie miało nieodwracalne skutki w postaci odebrania Miastu J. dofinansowania z funduszy Unii Europejskiej. Mając zaś na uwadze fakt, że Miasto nie jest w stanie samodzielnie sfinansować inwestycji będzie zmuszone zaprzestać budowy tak ważnego dla społeczeństwa i środowiska przedsięwzięcia. W związku z powyższym, to wstrzymanie realizacji przedmiotowej inwestycji, a nie jej budowa będzie stanowić znaczącą szkodę oraz skutki trudne do odwrócenia. Zdaniem pełnomocnika skarżący w żaden sposób nie wykazał wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżący wyjaśnił, że wnioskując o wstrzymanie budowy miał na celu nie tylko uniknięcie dewastacji środowiska (wycięcie drzew już się dokonało), ale także o zaoszczędzenie zbędnych wydatków na niepotrzebne roboty, przyszłą rekultywację terenu i kary oraz odszkodowania. Wskazał na niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Skarżący odmówił uiszczenia jakiejkolwiek kaucji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmówił wstrzymania wykonania zaskarżone decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd natomiast może, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Sąd rozpoznając wniosek w oparciu o treść art. 61 § 3 p.p.s.a. jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których ustawa zalicza: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. O trudnych do odwrócenia skutkach zaskarżonego aktu lub czynności mówić można tylko w odniesieniu do takich prawnych lub faktycznych ich następstw, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Z kolei niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oznacza taką szkodę, zarówno majątkową jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, publ.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniosek o wstrzymanie wykonania orzeczenia powinien być wnikliwie oraz w odpowiedni sposób uzasadniony, a zawarta w nim argumentacja winna być spójna, poparta faktami i odnoszącymi się do nich dowodami uzasadniającymi jego rozpoznanie. To strona powinna wskazać konkretny stan faktyczny oraz materiał dowodowy na jego poparcie (por. postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 652/08, lex nr 477258). Twierdzenia strony winny zatem odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) i wyjaśniać, na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a także znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jej sytuacji finansowej i majątkowej. Dokonując oceny tych okoliczności Sąd obowiązany jest uwzględnić zarówno interesy strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania, bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać inwestora jak i pozostałe strony postępowania. W przypadku konfliktu interesów, Sąd powinien wyważyć interesy stron oraz interes publiczny, oceniając, który z tych interesów jest ważniejszy i bardziej zasługuje na uwzględnienie, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 588/08. W niniejszej sprawie należy mieć zatem na względzie to, że ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może naruszyć interes inwestora powodując opóźnienia w pracach, a co za tym idzie spowodować dla niego straty finansowe oraz interes publiczny, bowiem zostanie odroczona realizacja inwestycji zaspokajającej istotne potrzeby mieszkańców w postaci budowy oczyszczalni ścieków komunalnych, drogi dojazdowej, kolektora zrzutowego oraz wylotu ścieków oczyszczonych do rzeki. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zauważyć należy, że co do zasady wybudowanie w oparciu o pozwolenie na budowę jest możliwe do odwrócenia, zaś koszt przywrócenia do stanu poprzedniego obciążają inwestora. Nie oznacza to, że decyzje dotyczące pozwolenia na budowę nie mogą spowodować powstania skutków materialnych i prawnych dla innych podmiotów aniżeli inwestor. Jednakże w przypadku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania takiego aktu, skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. Uwzględniając interesy wszystkich stron postępowania oraz interes publiczny Sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzuty zawarte w skardze i piśmie z dnia [....] kwietnia 2015 r. sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości decyzji zezwalającej na usunięcie drzew oraz wpływu realizacji inwestycji na środowisko, a zatem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nr [....] z dnia [....] sierpnia 2013 r., które w tym postępowaniu będą objęte jedynie pośrednio kontrolą Sądu, skoro przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Przywołane zarzuty, że rozpoczęcie prac budowlanych spowoduje powstanie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia okoliczności poprzez nieodwracalną degradację rezerwatu rzeki Ś. – jest niewystarczające do uwzględnienia wniosku. Sąd doszedł do przekonania, że sporne zamierzenie inwestycyjne nie powoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Zaskarżony akt nie rodzi też w ocenie Sądu trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć bowiem należy, iż nawet w wyniku wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wówczas to inwestora, a nie skarżącego obciążać będą dodatkowe koszty przy ewentualnym rozebraniu przedmiotowej inwestycji. Należy również wskazać, że ryzyko prowadzenia robót budowlanych w sytuacji złożenia skargi na decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę, spoczywa na inwestorze, prowadzi on bowiem swoją inwestycję w sytuacji niepewnej jaką jest możliwość uchylenia decyzji przez Sąd. W niniejszej sprawie nie można też pominąć, że stosownie do art. 35 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tego aktu, sąd może uzależnić od złożenia przez stronę skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora, co służy w konsekwencji ochronie interesu tego ostatniego. Brzmienie przywołanego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Wskazać należy, iż kaucja wyznaczona w trybie art. 35 a ustawy Prawo budowlane, w razie uwzględnienia skargi, podlega zwrotowi, zaś w przypadku oddalenia skargi, przeznaczana jest na zaspokojenie roszczeń inwestora. Ponadto Sąd wskazuje, że rozpoznając, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd nie dokonuje oceny zawartości skargi (post. NSA z dnia 9 lipca 2004 r., sygn. akt FZ 163/04, niepubl.). Niezgodność decyzji z prawem, która jest przedmiotem oceny sądu w toku rozprawy, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61, to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. post. NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 184/05, niepubl.). Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Także Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek określonych w powyższym przepisie, które uzasadniałyby uwzględnienie złożonego wniosku. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.