II GSK 3080/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Po 825/14 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o umorzenie należności oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r. o sygn. akt III SA/Po 825/14 oddalił skargę M. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS; Zakład) z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o umorzenie należności w części dotyczącej składek za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. M. J. wystąpił do ZUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, co uzasadnił trudną sytuacją materialno-bytową (niska emerytura) oraz pogarszającym się stanem zdrowia. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Zakład utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w stosunku do części składek za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zdaniem ZUS w świetle obowiązujących przepisów prawa brak podstaw prawnych do umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez pracowników, co wynika wprost z treści art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), zgodnie z którym do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 u.s.u.s., regulujących kwestię umorzenia zadłużenia, odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty. W związku z powyższym organ uznał prowadzenie postępowania za bezprzedmiotowe i umorzył je na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, stanowiącego, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co zostało dookreślone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Zdaniem Sądu regulacja ta dotyczy jednak wyłącznie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Umorzeniu na tej podstawie nie podlegają zatem składki finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami. Tak więc okoliczności, które mogą stanowić w świetle wskazanego wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek mogą mieć znaczenie tylko w przypadku rozpoznawania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek. Sąd wskazał dalej, że w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. W ocenie WSA skoro wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek obejmował również składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników) niebędących płatnikami składek, to właściwym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., bowiem brak jest przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których zastosowanie mógłby mieć art. 28 u.s.u.s. Skargą kasacyjną M. J. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i niesłuszne przyjęcie, że właściwym sposobem rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2014 r. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne było umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy postępowanie to w zakresie odsetek za zwłokę powstałych w wyniku nieopłacenia przez skarżącego składek nie jest bezprzedmiotowe; 2. prawa materialnego: – art. 28 ust. 3a i art. 30 u.s.u.s. oraz art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez błędną wykładnię przepisu art. 28 ust. 3a i art. 30 u.s.u.s. polegającą na przyjęciu, że na ich podstawie nie mogą być umorzone należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, w sytuacji gdy przepisy te w zakresie w jakim ograniczają prawo do żądania umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne wyłącznie do składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek, natomiast nie przewidują takiego uprawnienia w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek – są niezgodne z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że przewidziane w art. 28 ust. 3a w związku z art. 30 u.s.u.s. zróżnicowanie płatników składek posiadających zadłużenie z tytułu własnych składek na ubezpieczenie społeczne względem płatników, którzy nie opłacili składek finansowanych przez ubezpieczonych jest niezgodne z art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, które wymagają, aby podmioty mające wspólną cechę istotną były jednakowo traktowane, a prawa majątkowe podmiotów w tej samej sytuacji prawnej podlegały jednakowej ochronie. Skoro w zakresie żądania umorzenia nieuregulowanych zaległości płatnicy składek mają wspólną cechę istotną, to ochrona praw majątkowych osób z zadłużeniem z tytułu składek finansowanych ze środków ubezpieczonych nie powinna być słabsza niż ochrona roszczeń majątkowych osób z zadłużeniem z tytułu składek finansowanych ze środków własnych. ZUS nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podważanym kasacyjnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zgodził się z zaskarżoną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, umarzającą, jako bezprzedmiotowe postępowanie zainicjowane wnioskiem M. J., obejmującym m.in. żądanie umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, ponieważ z mocy art. 30 u.s.u.s. do tych składek nie stosuje się przepisów art. 28 i art. 29 u.s.u.s., dotyczących umarzania należności z tytułu składek (w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności i pomimo braku ich całkowitej nieściągalności), jak również odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia na raty. Wyrok nie narusza prawa w zakresie opisanym tak w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, gdzie postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak i w punkcie 2 petitum, gdzie postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Pozbawiony jakichkolwiek podstaw prawnych jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji prawidłowo poddał kontroli zaskarżoną decyzję w granicach sprawy administracyjnej, czyli w przedmiocie odmowy umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że postawienie tego zarzutu jest konsekwencją pobieżnego, a z całą pewnością nie dość wnikliwego zapoznania się autora skargi kasacyjnej z aktami sprawy. W aktach sprawy (patrz karta 52 akt administracyjnych) znajduje się bowiem decyzja ZUS z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą Zakład odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia pracowników, w tym – odsetek od tych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zatem twierdzenie skargi kasacyjnej, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Zakład umorzył, jako bezprzedmiotowe, również postępowanie w zakresie dotyczącym odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych (które nie mogło podlegać umorzeniu z tego powodu), pozostaje w sprzeczności z aktami rozpoznawanej sprawy i dlatego nie polega na prawdzie. W związku z powyższym analizowany zarzut okazał się w całości chybiony. Niemniej jednak trafne jest spostrzeżenie autora skargi kasacyjnej, że sprawa o umorzenie odsetek należnych Zakładowi od płatnika (pracodawcy) z tytułu nieopłaconych składek finansowanych zarówno przez pracownika, jak i finansowanych przez pracodawcę bezprzedmiotowa nie jest, a to oznacza, że postępowanie w takiej sprawie nie może zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s., o czym Naczelny Sąd Administracyjny już orzekał (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II GSK 2509/14; CBOSA). Drugi zarzut kasacyjny, sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny także uznał za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw prawnych. Należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ani art. 30 tej ustawy, jak też zasadnie nie zajmował się w uzasadnieniu wyroku kwestią oceny zgodności tych przepisów z wzorcami konstytucyjnymi, mającymi swoje źródło w art. 32 ust. 1 i 2 (zasada równości) i art. 64 ust. 2 (ochrona własności) Konstytucji RP. Zgodność wskazanych przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, a w szczególności art. 30 ustawy – w tej sprawie stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu – z powołanymi w skardze kasacyjnej normami Konstytucji RP nie budzi najmniejszych wątpliwości, co dodatkowo wyklucza skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w tym zakresie. Tym samym skarżący kasacyjnie nie może więc skutecznie zarzucać Sądowi I instancji, że dokonał wykładni art. 30 u.s.u.s. w sposób z Konstytucją sprzeczny. Podkreślenia wymaga, że przepisu art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (podobnie art. 28 ust. 3a ustawy) nie należy wykładać inaczej niż literalnie, zgodnie z jego brzmieniem, a zatem – do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Norma ta oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 461/13; CBOSA), analogicznie jak możliwość odroczenia terminu ich płatności oraz rozłożenia na raty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z prawidłowym odczytaniem cyt. wyżej normy, zastosowanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych do wniosku skarżącego, Sąd I instancji słusznie nie odnotował problemów, zaś prawidłowa wykładnia dokonana przez Sąd ma znaczenie decydujące dla uznania nietrafności zarzutu naruszenia art. 30 u.s.u.s. i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w powiązaniu z przepisami Konstytucji przez błędną wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia ponadto skarżącemu kasacyjnie, że jeśli w dalszym ciągu będzie uważał, iż art. 30 u.s.u.s. jest niezgodny z Konstytucją, to art. 79 Konstytucji RP gwarantuje mu prawo do wniesienia skargi konstytucyjnej. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.