II SA/Po 762/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., działając na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane z 1994 r."), art. 40 w związku z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a.") nakazał inwestorom - A i B - wykonanie poprawnych obróbek blacharskich ścian znajdujących się w granicy nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr [...]) w K. w terminie do [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że w trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu [...] października 2011 r. organ ten stwierdził, że na terenie działek nr [...], [...], [...] położonych w K. przy ul. [...] został wybudowany samowolnie budynek mieszkalny jednorodzinny. Obiekt powstał na początku lat 90'tych, około 1992 r. Nie ma to jednak żadnego wpływu na rozstrzygnięcie postępowania ponieważ zapisy planu obowiązującego do [...] stycznia 1992 r. i po tej dacie posiadają takie same zapisy odnośnie przeznaczenia terenu znajdującego się przy ul. [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji, mając na uwadze, że budynek mieszkalny jednorodzinny powstał przed 1 stycznia 1995 r., w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Obiekt powstał w sposób samowolny na terenie, na którym obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. obowiązujący do 1992 r jak i po 1992 r. Lokalizacja obiektu jest zgodna z zapisami planu. W prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji żądał od inwestorów zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie kiedy powstawała rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie przy ul. [...] (dz. nr [...], [...] i [...] - obręb [...]). Zdaniem organu pierwszej instancji, w obowiązującej obecnie linii orzecznictwa przyjmuje się, że należy przedmiotową samowolę budowlaną legalizować w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji wskazał również, że ze zgromadzonych materiałów wynika, że obróbki blacharskie ściany budynku będącej od strony [...] (dz. nr [...]) zostały wykonane niepoprawnie tzn. wystają poza lico ściany. Należy obróbki wykonać w ten sposób aby nie wystawały poza lico ściany będącej w granicy nieruchomości i jednocześnie stanowiło zabezpieczenie muru przed destrukcyjnym działaniem wody. Od powyższej decyzji, zachowując ustawowy termin odwołał się C zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia rzeczywistej daty powstania budynku przy ul. [...]a oraz naruszenie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem odwołującego organ winien szczegółowo zweryfikować, czy budynek nie powoduje zagrożenia dla ludzi, mienia lub dopuszcza do pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Natomiast w niniejszej sprawie organ zażądał wykonania określonych w zaskarżonej decyzji obróbek. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a., oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podniósł, że biorąc pod uwagę datę powstania obiektu, w przedmiotowej sprawie (ze względu na brzmienie przepisu art. 103 Prawa Budowlanego z 1994 r.) zastosowanie mają przepisy Prawa Budowlanego z 1974 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał także, iż ustalenie przez organ pierwszej instancji, że budynek mieszkalny jednorodzinny położony w K. przy ul. [...]a został wybudowany około 1992 r. jest wystarczające dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie pojawiły się bowiem w sprawie okoliczności które mogłyby powodować uzasadnione wątpliwości co do tego ustalenia. Także C nie wnosił nowych wniosków dowodowych na okoliczność ustalenia innej daty budowy budynku. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że w sprawie samowolnie pobudowanego na działce nr [...], [...] i [...] w K. przy ul. [...] budynku mieszkalnego zastosowanie będzie mieć art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., albowiem - jak to wynika z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] - w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwa jest legalizacja przedmiotowego budynku. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania odwoławczego na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że przedmiotowy budynek spełnia wszystkie wymagania decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., o warunkach zabudowy, a także, że obiekt nie powoduje też niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W takiej sytuacji za prawidłowe - co do zasady - należy uznać nałożenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. obowiązków zmierzających do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodności z prawem. Ustosunkowując się do stanowiska odwołania, że budynek nie odpowiada sztuce budowlanej przez co może powodować zagrożenie dla mienia poprzez degradację samej substancji budynku, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnia, że zakres robót, jakie organ nakazuje na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zmierza właśnie do doprowadzenia budynku do stanu zgodności z prawem. Zatem - jeśli budynek mieszkalny jednorodzinny położony w K. do doprowadzenia go do prawidłowego stanu technicznego wymaga jedynie wykonania poprawnych obróbek blacharskich - to nie ma podstawy prawnej do nakazania inwestorom wykonania robót budowlanych w większym zakresie. C nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności z powodu naruszenia prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia rzeczywistej daty powstania budynku przy ul. [...], a ponadto brak przeprowadzenia opinii z zakresu budowy nieruchomości na okoliczność możliwości bezpiecznego użytkowania przedmiotowego budynku, 2. naruszenie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż samowola budowlana może zostać zalegalizowana oraz przyjęcie, iż budynek nie zagraża bezpieczeństwu ludzi. W uzasadnieniu skargi C podniósł, że organ stwierdził, iż budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie. Istotne jest, iż nie została przeprowadzona opinia biegłego z zakresu budowy nieruchomości wskazująca właśnie brak takiego niebezpieczeństwa, ewentualnie jego istnienie. Organ posłużył się wiedzą specjalną bez powoływania właściwego biegłego, co jest niedopuszczalne. Zatem brak jest obiektywnej wiedzy na temat rzeczywiście braku niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego jakiego wymagają przepisy prawa budowlanego. Skarżący jest tym bardziej zainteresowany obiektywnym stwierdzeniem braku takiego niebezpieczeństwa albowiem posadowiony budynek jest w jego granicy. Stąd może stwarzać niebezpieczeństwo również dal niego i członków jego rodziny. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 7 K.p.a. poprzez brak powołania biegłego na wskazane wyżej okoliczności, co podważa w sposób oczywisty zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto organ nie ustalił rzeczywistego stanu faktycznego, w szczególności daty budowy budynku. Fakt, iż plan zagospodarowania przestrzennego przed jak i po 1992 r. jest tożsamy nie ma żadnego znaczenia. Obowiązkiem organu wynikającym z ustawy jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Organ zaś tego obowiązku nie dopełnił. Ponadto zdaniem skarżącego, organ winien szczegółowo zweryfikować jak już podniesiono powyżej, czy budynek nie powoduje zagrożenia dla ludzi, mienia lub dopuszcza do pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. W niniejszej zaś sprawie organ zażądał wykonania określonych w decyzji poprawek. Wobec tego budynek nie odpowiada sztuce budowlanej, może zatem powodować zagrożenie dla mienia poprzez degradacje samej substancji budynku, co będzie miało miejsce w przypadku nie wykonania poprawek. W odpowiedzi na powyższą skargę, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i uznając skargę za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli podniesione w jej motywach. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak też się stało w rozpatrywanej sprawie, bowiem Sąd wziął pod uwagę uchybienia, które nie zostały podniesione przez skarżącego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie poddanej sądowej kontroli stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zauważyć bowiem należy, że w dniu 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), która w przepisie przejściowym, art. 103 ust. 1 wprowadziła zasadę, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie do spraw wszczętych jeszcze przed jej wejściem w życie, czyniąc jednocześnie wyjątek w przepisie ust. 2. Przepis ust. 2 stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego zaaprobować należy stanowisko organów, które uznały, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a zwłaszcza art. 40 w związku z art. 37 tej ustawy. Okolicznością bezsporną jest bowiem w niniejszej sprawie fakt, że sporna inwestycja budowlana została zrealizowana przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc przed dniem wejścia w życie nowego Prawa budowlanego z 1995 r. Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Podkreślenia wymaga zatem, że obecnie każda rozbiórka samowoli budowlanej dokonanej w reżimie Prawa budowlanego z 1974 r. podlega rozpoznaniu na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., która mimo że została uchylona mocą art. 107 Prawa budowlanego z 1994 r., to jednak na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. znajduje zastosowanie do stanów zastanych w dniu wejścia w życie nowego prawa budowlanego. Z kolei legalizacja takiej samowoli następuje na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i zachodzi wówczas, gdy wybudowano obiekt budowlany niezgodnie z przepisami, a nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wówczas właściwy organ wydaje inwestorowi decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 748/14; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, że w orzecznictwie ukształtowała się jednolita wykładnia art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., przyjmująca, że zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organy (np. wyroki NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 812/09, Lex Nr 597879; z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 878/09, Lex Nr 597928). Rozumienie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wyjaśnione zostało ostatecznie w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, Lex Nr 1404021, w której NSA przyjął, że " przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Mając na uwadze powyższe, zauważyć należy, że organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo wskazały podstawy prawne swych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ sporny obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami, ale nie zaszły okoliczności określone w art. 37, organ administracji państwowej, co do zasady, prawidłowo nakazał inwestorom - A i B - wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. I chociaż zaskarżona decyzja nie mogła się ostać właśnie przez nie dość precyzyjne nakazanie wykonania stosownych przeróbek, o czym będzie mowa w następnym akapicie, to jednak co do zasady postępowanie organów było prawidłowe. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skarżącego, że organy naruszyły art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż samowola budowlana może zostać zalegalizowana. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skarżącego, że budynek może zagrażać bezpieczeństwu ludzi, nie odpowiada sztuce budowlanej i dlatego organy powinny w sprawie poddanej sądowej kontroli przeprowadzić powołać biegłego na okoliczność możliwości bezpiecznego użytkowania spornego budynku. Zdaniem Sądu, przedmiotowa sprawa nie wymagała uzyskania wiadomości specjalnych, o jakich stanowi art. 84 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Po pierwsze, w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, że sporna inwestycja budowlana została zrealizowana przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc przed dniem wejścia w życie nowego Prawa budowlanego z 1995 r. W tym zakresie skarżący nie wnosił nowych wniosków dowodowych na okoliczność istnienia innej daty budowy budynku. Po drugie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, nie ulega wątpliwości, że możliwa jest legalizacja samowolnie pobudowanego budynku, ponieważ z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że sporny budynek spełnia wszystkie wymagania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] o warunkach zabudowy, a także obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wobec powyższego, zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za bezzasadne. Przede wszystkim jednak, niezależnie od powyższych rozważań, należy zwrócić uwagę na to, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji administracyjnej jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażany precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 1385/02; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie czynią zadość temu wymogowi, co sprawia, że nałożony na inwestorów - A i B - obowiązek nie nadaje się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym, albowiem nałożenie obowiązku wykonania poprawnej obróbki blacharskiej ściany znajdującej się w granicy z nieruchomością przy ul [...] (dz. nr [...]) jest nazbyt ogólnikowe. Już sam fakt, iż sentencja decyzji wymaga zabiegów interpretacyjnych świadczy o tym, że decyzja taka nie może się ostać. Niezbędne zatem staje się takie sformułowanie sentencji decyzji, a co za tym idzie obowiązku nałożonego na inwestorów, aby z sentencji tej wynikało w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. W szczególności należy wyjaśnić w rozstrzygnięciu na czym polega owa "poprawna" obróbka blacharska – w taki sposób, aby prawidłowe odczytanie sentencji decyzji nie wymagało od strony zabiegów interpretacyjnych. W tych warunkach Sąd uznał, że zaskarżoną decyzją naruszony został przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł w punkcie I wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji winien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy tj. wydać inwestorom decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami – uwzględniając powyższe uwagi, wskazówki i oceny prawne. O kosztach w punkcie II wyroku Sąd orzekł na mocy art. 200 cytowanej ustawy przy czym Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego bowiem w postępowaniu sądowym strona nie była zastępowana przez pełnomocnika. Wobec powyższego kwota zasądzonych kosztów obejmuje jedynie uiszczony wpis od skargi. Z kolei w punkcie III Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.