II OSK 812/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 785/08 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 785/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi E. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], orzekając, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane, a także zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej E. D. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r., nr [...], orzekającą o braku podstaw do wydania, w trybie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, nakazu rozbiórki dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 11,6m x 5m, usytuowanego na działce nr [...] w T., przy granicy z działką nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane stanowi, że do obiektów, których budowa (bez wymaganego pozwolenia na budowę) została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 01 stycznia 1995 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymi przepisami są uregulowania zawarte w art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r.-Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz.229 ). W ocenie organu odwoławczego w sprawie samowolnie wybudowanego w 1994 r. dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] w T., nie wystąpiła żadna z przesłanek do podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w oparciu o uregulowania art. 37 ustawy Prawo budowlane ani do nakazania niezbędnych zmian i przeróbek na podstawie art. 40 tej ustawy, co zostało wykazane, dlatego wydanie decyzji należy uznać za zasadne. Ponieważ jedna ze stron żądała nakazania rozbiórki obiektu, organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wydania takiego nakazu. Organ II instancji wskazał, że stosownie do § 13 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62), dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Z akt sprawy wynika, że warunki te nie zostały naruszone. Organ podniósł, że strona skarżąca nie wskazała konkretnych oraz istotnych faktów, które powodują niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych sąsiedniego terenu. Nie są nimi bowiem ani zacienianie terenu sąsiedniej działki, które nie podlega normom Prawa budowlanego, ani względy natury estetycznej, związane z zamiarem strony ubiegania się o przekształcenie terenu sąsiadującego z rolniczą zabudową siedliskową w działki budowlane o innym charakterze zabudowy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, E. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie prawa. Skarżąca stwierdziła, że zabudowa na granicy działek bez zgody właściciela działki sąsiedniej jest niezgodna z prawem. "Uciążliwe i szkaradne sąsiedztwo, a do tego znaczne zacienienie działki skarżącej spowodowało obniżenie atrakcyjności działki". Nadto, zdaniem skarżącej przedmiotowa decyzja w sposób całkowicie dowolny interpretuje art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], orzekając, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane, a także zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej E. D. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezspornym jest, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1994 r., a zatem przed 1 stycznia 1995 r., kiedy to weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Dlatego też, jak słusznie wskazały organy rozstrzygające, zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy do obiektu tego zamiast jej art. 48, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229 ze zm.). Sąd podkreślił, że przedmiotowa budowa, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy – K. i T. B. nie uzyskali. Nie ma przy tym, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, znaczenia podnoszona przez inwestora na rozprawie okoliczność, że na posadowienie budynku uzyskał ustną zgodę właścicielki sąsiedniej działki. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono także, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Brak jest natomiast podstaw do przerzucenia na stronę obowiązku wyjaśnienia sprawy. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Potwierdza to również cytowane przez organ odwoławczy orzeczenie Sądu, który stwierdził, że jeżeli przesłanką rozbiórki jest wystąpienie niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, to organ powinien w dacie wydawania decyzji szczegółowo wyjaśnić fakty dotyczące otoczenia budynku. Zdaniem Sądu, takich ustaleń organy nie dokonały w niniejszej sprawie. To zaś powoduje, że nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że organy obu instancji w ogóle nie rozważyły i nie wyjaśniły sprawy w zakresie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że z końcem 2002 r. wygasł miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy, w którego ustaleniach przedmiotowa działka figurowała jako istniejące siedlisko rolne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy przyjąć, że w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. chodzi o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnie postawionego obiektu budowlanego. Skutkiem tego, w sprawie załatwianej obecnie stosować należy ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż ta ustawa przede wszystkim, choć nie wyłącznie, zawiera obecnie przepisy o planowaniu przestrzennym w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Według przepisów tej ustawy zatem należy oceniać, czy teren jest przeznaczony pod zabudowę oraz pod jakiego rodzaju zabudowę jest przeznaczony. Mając to na uwadze przede wszystkim należy wskazać, że według ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie tylko tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są przewidziane pod zabudowę. Z art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika bowiem, że pod zabudowę mogą być przeznaczone również tereny, dla których nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika jednakże także to, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji przyjął, że samowolny inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie postawionego obiektu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ w pierwszej kolejności wyjaśni i rozważy sprawę w zakresie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Rozpatrując natomiast sprawę w zakresie art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organ oceni, czy przedmiotowy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, czy też nie, po uprzednim dokonaniu szczegółowych ustaleń dotyczących lokalizacji i otoczenia przedmiotowego budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do dokonania oceny dopuszczalności legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w oparciu o analizę stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania, a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w sposób skutkujący zrównaniem sytuacji prawnej osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. z sytuacją prawną osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami prawa budowlanego z 1994 r. w sytuacji gdy przywołany przepis nakazuje różnicować sytuację prawną tych dwóch grup. W konkluzji skargi kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego przez pryzmat obecnie obowiązujących przepisów oznaczałoby zrównanie sytuacji prawnej osób, które popełniły samowolę budowlaną pod rządami ustawy prawo budowlane z 1974 r. z sytuacją prawną osób, które dopuściły się tego czynu pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. Zdaniem kasatora, takie podejście byłoby sprzeczne z art. 103 ust. 2 ustawy prawo budowlane z 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi ponadto żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarówno zarzut błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do dokonania oceny dopuszczalności legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w oparciu o analizę stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania, a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej, jak i zarzut błędnej wykładni art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w sposób skutkujący zrównaniem sytuacji prawnej osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. z sytuacją prawną osób, które dopuściły się samowoli budowlanej pod rządami prawa budowlanego z 1994 r. w sytuacji, gdy przywołany przepis nakazuje różnicować sytuację prawną tych dwóch grup. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1994 r., a zatem pod rządami wówczas obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Niespornym jest także, że ten dwukondygnacyjny budynek gospodarczy o wymiarach w rzucie 11,6 m x 5 m, usytuowany na działce nr [...] w T., został wybudowany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Słusznym było również uznanie, że do obiektów, których budowa (bez wymaganego pozwolenia na budowę) została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc również do przedmiotowego obiektu, stosuje się przepisy dotychczasowe, którymi w niniejszej sprawie są przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Na gruncie obowiązujących wówczas przepisów, budowa przedmiotowego obiektu wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi natomiast, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podkreślenia wymaga fakt, że brak wyjaśnienia sprawy w zakresie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., stanowi jedynie uszczegółowienie uchybień jakie trafnie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zakresie prowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania administracyjnego. Organy te, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a czego nie podważono w zarzutach skargi kasacyjnej, nie wyjaśniły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przerzucając na stronę obowiązek jej wyjaśnienia, a tym samym naruszyły dyspozycję art. 7 i 77 k.p.a. Interpretacja treści art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. budziła i budzi poważne rozbieżności, w zakresie wykładni pojęcia przepisów o planowaniu przestrzennym. Kwestią sporną jest bowiem to, czy badaniu winny podlegać przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w okresie budowy (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 522/05 LEX nr 194370, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 119/06, LEX nr 319415, wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 196/96, LEX nr 47287), czy też w dacie rozstrzygania sprawy przez organ (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06, LEX nr 425375, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 875/08, LEX nr 558439, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 205/06, wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r. sygn. II OSK 1318/06). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznał, że w postępowaniu dotyczącym przymusowej rozbiórki, uregulowanym przepisem art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., organ administracji publicznej winien dokonać analizy przepisów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, a ściślej w dacie wydawania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Wskazać w tym miejscu należy, że przy przymusowej rozbiórce mamy do czynienia z sytuacją w której dobro publiczne, jakim jest ochrona ładu przestrzennego, ma pierwszeństwo przed interesem prywatnym osoby, która zrealizowała inwestycję budowlaną z naruszeniem prawa lub która stała się właścicielem nieruchomości, na której inwestycję taką wzniesiono. Gdyby przyjąć wykładnię zgodnie z którą stosowane winny być przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy przedmiotowej inwestycji, a wówczas obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru zakazywałby wznoszenia budowli tego typu, orzekanie o nakazie rozbiórki w sytuacji gdyby obecnie obowiązujący plan takiego zakazu by nie zawierał, byłoby sprzeczne nie tylko z interesem inwestora ale także z szeroko-pojmowanym interesem społecznym. Mogłoby wręcz dojść do sytuacji, że organ administracji publicznej byłby zobligowany do wydania decyzji o nakazie rozbiórki w sytuacji gdy przy uwzględnieniu dzisiaj obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego treść art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie pozwalałaby na wydanie takiej decyzji. Abstrahując od literalnego brzmienia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który odnosząc się do przepisów o planowaniu przestrzennym posługuje się czasem teraźniejszym, co wskazuje na to, że właściwymi są aktualnie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym, wskazać należy, iż przedstawione powyżej argumenty przemawiają za przyjęciem tezy, że stosując ww. przepis organ nadzoru winien ustalić przeznaczenie terenu na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania – według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ. Reasumując wskazać należy, że zaskarżonym wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niewadliwie przyjął, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 oraz 77 k.p.a. i z tego względu winny być uchylone. Niewadliwie również Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy ponownie rozpatrujące sprawę, winny szczegółowo wyjaśnić fakty dotyczące otoczenia budynku na dzień wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.