VII SA/Wa 1511/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. P. i P. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. P. i P. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor nadzoru budowlanego w O. postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne usytuowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. P. [...] w J., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta J. dotyczącego wydania decyzji Nr [...] z dnia [...].09.2012r., znak [...], o warunkach zabudowy na przedmiotowy budynek. W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru budowlanego podał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszalne usytuowanego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w J., Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nałożył na inwestora – R. S. obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia o: - zaświadczenie burmistrza miasta o zgodności robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 24 stycznia 2013 r. do organu wpłynął wniosek R. S. o zawieszenie ww. postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa. Do niniejszego wniosku dołączył następujące dokumenty: - wniosek o wydanie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku gospodarczego z jednoczesną jego adaptacją na cele mieszkalne, - decyzję Burmistrza Miasta [...] Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].09.2012r., znak [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne, - pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...].10.2012r. znak [...], do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące odwołania Państwa E. i P. P. od decyzji Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].09.2012r., znak [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podał, że po analizie akt sprawy oraz mając na uwadze słuszny interes strony, a także interes społeczny, skorzystał z dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Po rozpatrzeniu zażalenia E. i P. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił postanowienie organu I instancji w całości i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji w sprawie budynku gospodarczego położonego na działce ew. 145/2 obr.21 przy ul. P. [...] w J. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowy budynek. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i P. P. zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012. 270 z póżn. zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit, a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że skarga. zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienia jak i poprzedzające je postanowienia organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Stan kontrolowanej sprawy wymaga na wstępie przypomnienia, że zawieszenie postępowania administracyjnego jest stanem wyjątkowym, w którym trwa stan zawisłości sprawy, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu i sprawa spoczywa bez biegu. Zawieszenie postępowania jest dopuszczalne tylko w przypadkach prawem określonych. Przepis art. 97 § 1 k.p.a. określa sytuacje, w których organ obowiązany jest zawiesić postępowanie z urzędu, a następnie podjąć je w przypadku ustąpienia przyczyn zawieszenia. Zgodne jest stanowisko doktryny i orzecznictwa, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco z tej przyczyny, iż postępowanie administracyjne jako ciąg ustawowo uregulowanych czynności procesowych zmierza do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej, w określonych przepisami terminach. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., 4 wydanie, LEX a Wolters Kluwer business, s. 577). Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Również w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje się, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wykluczać ma zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lipca 2011 r., sygn. akt lI SA/Go 141/11, WSA w Łodzi z dnia 30 października 2012 r" II SA/Łd 576/12, WSA w Krakowie z 26 marca 2012 r. sygn. akt IISA/Kr 112/12). Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. należy stwierdzić, że wynik toczącego się postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawie przedmiotowego budynku nie ma wpływu na zakończenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane (postępowania naprawczego dotyczącego budynku przy ul. P. [...] w J.). W tym miejscu należy podnieść za Naczelnym Sądem administracyjnym (wyrok z dnia 16 września 2010 r. wydany w sprawie II OSK 1451/09, że zasadą jest, iż ustalenie decyzją o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji zamierzonych, a wyjątkowo decyzja ta może być wydana także dla inwestycji faktycznie już zrealizowanej, gdy jest niezbędna dla legalizacji obiektu, z tym że Sąd podkreślił, że sytuacja ta dotyczy tylko obiektu zrealizowanego w warunkach "samowoli" budowlanej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ściśle powiązana z ustawą prawo budowlane. Oba te akty określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można więc stosowania jednej z tych ustaw oddzielić od drugiej. W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, to decyzja o warunkach zabudowy stwierdza dopuszczalność tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez prawo budowlane. Należy odróżnić zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy - w przypadku braku planu miejscowego - dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), od trybu, dotyczącego wydania tej decyzji dla obiektu budowlanego już zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Z mającego, w tym ostatnim przypadku, zastosowanie przepisu art. 48. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wynika, że ustanowiony tym przepisem nakaz rozbiórki, jak również warunki odstąpienia od przymusowej rozbiórki dotyczą obiektu budowlanego będącego w budowie, jak również wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P. 37/2006 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844) wskazano, że z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. z planem miejscowym, albo z generalnym porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ma ona charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Możliwość dokonania oceny zgodności z przepisami prawa, w tym regulującymi kwestię planowania i zagospodarowania przestrzennego powinna istnieć, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, gdyż nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Z powyższego wynika, że rozważania te odnoszą się do sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej niezbędna jest dla legalizacji "samowoli budowlanej", wynikającej z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Wydana w takim trybie decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi. Następnie organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego dokonują dalszej oceny, co do zgodności robót budowlanych z przepisami budowlanymi. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma jednak miejsca. Organy prowadzą bowiem postępowanie na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Przepisy te odmiennie niż art. 48 w/w ustawy nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowaniu legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie naprawcze. To oznacza zatem, że brak jest przepisu, który pozwalałby wydać w takiej sytuacji decyzję o warunkach zabudowy. Uznać zatem należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Badanie podstawy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej należy do organu, do którego taki wniosek wpłynął. W tym miejscu należy podnieść, iż w niniejszej sprawie, również w przedmiocie zawieszenia postępowania do czasu uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym 10 października 2011 r. w sprawie o sygn. VIISA/Wa 905/11 i stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.