IV SA/Wa 300/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. G., A. K., B. K., E. P., F. G., I. D., K. J., L. K., M. K., M. J., M. K., M. G., W. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz M. G., A. K., B. K., E. P., F. G., I. D., K. J., L. K., M. K., M. J., M. K., M. G., W. R. solidarnie kwotę 508 (pięćset osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. G., F. G., M. G., K.J.j, A. K., M.J., M. K., I. D., E. P., W. R., M. K., B. K., L. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odszkodowania. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 1995 r. K. K. działająca w imieniu własnym oraz spadkobierców H. G. zwróciła się do Prezydenta Miasta G. o przyznanie odszkodowania w związku z uchyleniem w dniu [...] lutego 1994 r. przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970 r. w przedmiocie przejścia z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] ozn. jako parcela nr [...] obj. KW Nr [...] c.d. [...] oraz parcela nr [...] obj. KW Nr [...]. Prezydent Miasta G. pismem z dnia 1 czerwca 1995 r. poinformował K.K., że decyzją z dnia [...] lutego 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie uchylił w/w orzeczenia z dnia [...] listopada 1970 r. lecz jedynie stwierdził, iż powyższe orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Jednocześnie Prezydent wyjaśnił, że właściwym organem w sprawie orzekania o odszkodowaniu za szkodę poniesioną w związku z wydaniem decyzji z naruszeniem prawa jest organ, który stwierdził zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku K. K. z dnia 25 listopada 1997 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania odszkodowania. Następnie pismem z dnia 5 sierpnia 2010 r. następcy prawni H. G. zwrócili się do Prezydenta Miasta G. o rozpatrzenie wniosku K. K. z dnia 28 kwietnia 1995 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Prezydent Miasta G. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. przekazał powyższy wniosek według właściwości Ministrowi Infrastruktury. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił następcom prawnym H. G. przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z wydaniem z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970 r. stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [....]. W dniu 4 stycznia 2012 r. strony zwróciły się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. ewentualnie o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja stwierdzająca wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia z dnia [...] listopada 1970 r. została wydana w dniu [...] lutego 1994 r. Termin na dochodzenie roszczeń wynikających z decyzji wynosił 3 lata, a składając wniosek w dniu 13 sierpnia 2010 r. (pismo z dnia 5 sierpnia 2010 r.) wnioskodawcy przekroczyli ten termin, co skutkuje przedawnieniem roszczenia. Natomiast odnosząc się do wniosku z dnia 28 kwietnia 1995 r. K. K. organ stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby wniosek ten został przekazany Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zatem nie mógł wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania. Jednocześnie organ wskazał, iż powyższy wniosek nie mógł wywołać skutku wobec M. G., F.G., M. G., K.J., A.K., M.J., M. K., I. D., E.P., J.T., z uwagi na jego treść i niewskazanie mocodawców, jak i brak pełnomocnictw. Organ zaznaczył, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym treść wniosku nie pozwala ustalić w czyim imieniu występowała K. K.. Wobec powyższego organ nie mógł opierać się na domniemaniach dotyczących charakteru i zakresu umocowania do działania w imieniu nieokreślonego kręgu spadkobierców H. G.. Minister w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdził również, że wnioskodawcy nie wykazali ani wystąpienia szkody, ani związku przyczynowego pomiędzy wydaniem wadliwej decyzji o przyjęciu na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości, a ewentualnie poniesioną przez nich szkodą. Jednocześnie wnioskodawcy nie określi wysokości żądanego odszkodowania, a wniosek nie jest oparty żadnymi dowodami na okoliczność zarówno powstania, jak i wysokości powstałej szkody. W dniu 26 kwietnia 2013 r. strony złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. organ nie rozpoznał wniosku z dnia 28 kwietnia 1995 r. spadkobierców H. G. o przyznanie odszkodowania, co stanowiło przejaw rażącego naruszenia prawa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zapadła wskazana na wstępie decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że nie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Na decyzję powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 65 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że wniosek z dnia 28 kwietnia 1995 r. nie doprowadził do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, a postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte dopiero pismem z dnia 5 sierpnia 2010 r. w związku z czym wnioskodawcy przekroczyli termin do dochodzenia roszczenia, co skutkowało jego przedawnieniem, podczas gdy wniosek z dnia 28 kwietnia 1995 r. wszczął postępowanie administracyjne, a decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż wniosek o wszczęcie postępowania zawierający braki, nie wywołuje żadnych skutków prawnych, podczas gdy wniosek ten wszczął postępowanie administracyjne, a decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 k.p.a. z art. 30 § 4 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że K.K., składając wniosek z dnia 28 kwietnia 1995 r. nie działała również w charakterze pełnomocnika pozostałych spadkobierców H.G., w związku z czym wnioskodawcy przekroczyli termin do dochodzenia roszczenia, co skutkowało jego przedawnieniem, podczas gdy K. K. działała również jako pełnomocnik powyższych osób, a tym samym w sprawie zachowany został termin do dochodzenia roszczeń; - art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że wniosek nie wywarł żadnych skutków, gdyż w jego treści brakuje podstawy prawnej żądania, podczas gdy wskazywanie podstawy prawnej nie jest wymogiem formalnym podania, a tym samym postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację podniesionych zarzutów. Podkreślono, że błędnie organ uznał dokonując oceny kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., że do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania doszło na skutek pisma z dnia 5 sierpnia 2010 r. Zdaniem skarżących takie założenie jest rażąco błędne, z uwagi na fakt, że pismem z dnia 5 sierpnia 2010 r. wnioskodawcy wystąpili jedynie o rozpoznanie sprawy wszczętej z wniosku spadkobierców H.G., reprezentowanych przez K. K., z dnia 28 kwietnia 1995 r. Przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy mając na celu wykazanie uchybień organu, skutkujących wydaniem wadliwej decyzji, pełnomocnik skarżących zaznaczył, że oczywistym jest, że w sprawie doszło do złożenia dwóch wniosków przez K. K., działającą również w imieniu pozostałych spadkobierców H. G.: - wniosku z dnia 28 kwietnia 1995 r., wniesionego przed upływem trzyletniego terminu liczonego od dnia 15 lutego 1994 r, nierozstrzygniętego żadną decyzją administracyjną, - wniosku z dnia 25 listopada 1997 r., wniesionego przez K. K. po upływie trzyletniego terminu, rozstrzygniętego decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. Pełnomocnik skarżących zaznaczył, że oczywistym jest, że decyzja z dnia [...] lutego 1998 r. nie rozstrzygała wniosku z dnia 28 kwietnia 1995 r. Zatem wniosek z dnia 28 kwietnia 1995 r. nie został w ogóle rozpoznany i rozstrzygnięty. Tymczasem Minister w zaskarżonej decyzji doszedł do wniosku, że w stosunku do innych wnioskodawców, aniżeli K. K., należy wydać decyzję o odmowie przyznania odszkodowania, albowiem wniosek z dnia 5 sierpnia 2010 r. o wypłatę odszkodowania złożony został po upływie trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 160 § 6 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika skarżących argumentacja taka jest nie tylko niespójna, ale również logicznie sprzeczna. W pierwszej kolejności Minister doszedł bowiem do przekonania, że wniosek K. K. z dnia 28 kwietnia 1995 r. nie wywołał żadnych skutków prawnych oraz, że wniosek ten – wbrew jego treści – został złożony wyłącznie przez K. K.. Następnie Minister stwierdził, że wniosek K. K. z dnia 25 listopada 1997 r. został już rozpoznany decyzją z dnia [...] lutego, więc sprawę należy umorzyć w stosunku do K. K.. W skardze wskazano, że zgodnie z art. 65 k.p.a. w brzmieniu na dzień 28 kwietnia 1995 r. organ, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Autor skargi podkreślił, że nie ma żadnych wątpliwości, że art. 65 § 2 k.p.a. dotyczy zarówno terminów o charakterze materialnoprawnym, jak i proceduralnym. Celem przepisu art. 65 § 2 k.p.a. jest zapewnienie stronie, która wniosła podanie do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu, że termin uważa się za zachowany. Zdaniem strony skarżącej wniosek z dnia 28 kwietnia 1995 r. wywołał skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, a to chociażby z uwagi na przepis art. 61 § 3 k.p.a w brzmieniu obowiązującym w 1995 r. zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji państwowej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odszkodowania. Zatem organ nadzoru w postępowaniu nieważniościowym miał ocenić, czy zakwestionowana przez wnioskodawców decyzja nie została wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 -158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem rozpatrzenia jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji, ale także zachowanie przepisów procedury administracyjnej i dopiero wówczas ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jego wydania. Z kolei przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Nadto zauważenia wymaga, że w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest przypisanie decyzji wady nieważności, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż dla oceny w postępowaniu nadzorczym decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającej przyznania skarżącym odszkodowania za szkodę powstałą w związku z niezgodnym z prawem przejęciem nieruchomości, kwestią zasadniczą było ustalenie, czy prawidłowo organ uznał, że nastąpiło przedawnienie roszczenia o odszkodowanie za poniesioną szkodę i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie oparte na art. 160 § 6 k.p.a. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do stwierdzenia, że rację ma strona skarżąca, że wniosek K. K. z dnia 28 kwietnia 1995 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania, wszczął postępowanie administracyjne. Jak słusznie podniesiono w skardze zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przedmiotowego wniosku, organ administracji, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Jednocześnie w § 2 tego artykułu przyjęto zasadę, iż podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 117/10, LEX nr 672880; wyrok z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 547/11,) celem przepisu art. 65 § 2 k.p.a. jest zagwarantowanie stronie, która wniosła podanie do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu, zachowanie terminu do dokonania czynności materialno-prawnej lub procesowej, której podanie dotyczy. Trafnie również podniosła strona skarżąca, że w przypadku stwierdzenia braków wniosku z dnia 28 kwietnia 1995 r., w tym pełnomocnictwa dla K. K. do reprezentowania pozostałych spadkobierców byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, organ winien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnoszącą do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Bezsporne pozostaje, że organ, do którego K. K. skierowała wymieniony wniosek (Prezydent Miasta G.) nie przekazał go do właściwego organu, jak również nie wzywał wnioskodawczyni do uzupełnienia braków poprzez załączenie pełnomocnictwa do reprezentowania pozostałych spadkobierców. Zatem zasadnie podniósł pełnomocnik skarżących, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 28 kwietnia 1995 r., zaś pismo z dnia 5 sierpnia 2010 r., które organ uznał za wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie, jest kolejnym pismem złożonym w toku postępowania. Słusznie również podniesiono w skardze, że wskutek zaniedbań organu, strona nie może ponosić negatywnych dla niej skutków prawnych. Powyższe uchybienia organu prowadzą do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzającą ją decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 80 k.p.a. Organy bowiem naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów formułując wadliwe wnioski na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Rozpoznając sprawę ponownie organ dostosuje się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.