II SA/Wa 1522/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska-Jung (spr.) Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w części dotyczącej wysługi lat do celów uposażenia – oddala skargę – Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] lutego 2000 r. w części dotyczącej ustalenia wysługi lat [...] A. F. dla celów uposażeniowych. W sprawie ustalono stan faktyczny. Komendant Powiatowy Policji w G. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., m.in. przyjął [...] A. F. do służby w Policji z dniem [...] lutego 2000 r., mianował na stanowisko służbowe, a także zaliczył wysługę lat dla celów uposażeniowych na dzień 1 marca 2000 r. w wymiarze: okres pracy cywilnej - 4 lata, 2 miesiące, 0 dni, zasiłek dla bezrobotnych - 6 miesięcy, 22 dni, okres służby w Policji - 10 dni; łączna wysługa wynosi: 4 lata, 9 miesięcy, 2 dni. Komendant Wojewódzkiego Policji w P. pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformował A. F. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w G. w części dotyczącej ustalenia wysługi lat dla celów uposażeniowych, a w dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] maja 2000 r. w części dotyczącej ustalenia wysługi lat dla celów uposażeniowych. W odwołaniu od powyższej decyzji A. F. nie zgodził się z krzywdzącym go stanowiskiem organu. Po rozpoznaniu odwołania Komendant Główny Policji, w decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że z analizy akt osobowych funkcjonariusza wynika, iż Komendant Powiatowy Policji w G. w rozkazie z dnia [...] lutego 2000 r. do wysługi lat ww. zaliczył okres prowadzenia działalności gospodarczej od [...] stycznia 1995 r. do [...] lutego 1999 r. Tymczasem zarówno przepisy zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów (obowiązujące w momencie wydawania rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w G.), jak i przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. nie dają podstaw prawnych do zaliczenia tego okresu do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Organ wyjaśnił, że zgodnie § 74 ust. 2 pkt 4 powołanego zarządzenia oraz z § 4 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia z 2001 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się poza okresami wskazanymi w tym przepisie również inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Prowadzenie działalności gospodarczej, w ocenie organu, nie jest okresem podlegającym takiemu zaliczeniu, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które by zaliczenie to dopuszczały. Wyjaśnił, że prowadzenie działalności gospodarczej nie jest bowiem wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Przy nawiązaniu stosunku pracy, pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Osoba prowadząca działalność gospodarczą takiego stosunku nie nawiązuje. Nie jest także pracownikiem. Ponadto, stwierdził, że zgodnie z § 76 ust. 1 przywołanego zarządzenia ustalenia wysługi lat dokonuje się na dzień przyjęcia do służby. Tymczasem funkcjonariusz został przyjęty do służby w Policji z dniem [...] lutego 2000 r., zaś zaliczenia wysługi w rozkazie personalnym Komendanta Powiatowego Policji w G. dokonano na dzień 1 marca 2000 r., a zatem wbrew obowiązującym przepisom. W konsekwencji wskazał, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] lutego 2000 r. w części dotyczącej zaliczenia wysługi lat rażąco narusza przepis § 74 i 76 zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której nie zgodził się ze stanowiskiem organu. W jego ocenie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto wyjaśnił, że w trakcie przyjmowania do służby został poinformowany jakie dokumenty ma złożyć, aby została mu zaliczona wysługa lat. Wskazane dokumenty dostarczył, a następnie otrzymał rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w G., w którym został mu zaliczony okres ubezpieczenia w ZUS - prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Ponadto wskazał, że w trakcie pełnienia służby od roku 2000 był zwalniany z zajmowanego stanowiska i zatrudniany na stanowisko równorzędne lub wyższe i za każdym razem wysługę lat zaliczano mu w ten sam sposób, czyli zaliczano mu okres ubezpieczenia w ZUS. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga A. F. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wyrażona w art. 16 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m.in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. W niniejszej sprawie organ wskazał, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] maja 2000 r. w części dotyczącej ustalenia wysługi lat dla celów uposażeniowych obarczony jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Owo naruszenie polegało na zaliczeniu wymienionemu okresu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia [...] stycznia 1995 r. do dnia [...] lutego 1999 r., a ponadto wbrew obowiązującym przepisom obliczenia dokonano na dzień 1 marca 2000 r., nie zaś [...] lutego 2000 r. tj. dzień przyjęcia do służby w Policji. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. Orzecznictwo sądowe prezentuje pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. Przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nie może stanowić spór co do wykładni przepisu prawa materialnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05 lex nr 196696, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 489/05 lex 196694). Zgodnie z § 74 ust. 1 zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r., obowiązującego w dniu wydania przedmiotowego rozkazu personalnego, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów zalicza się okresy służby w Policji. Ponadto w myśl § 74 ust. 2 wskazanego zarządzenia do wysługi lat zalicza się również: 1. służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i w Służbie Więziennej, 2. okresy traktowane jako równorzędne ze służbą w Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i w służbie Więziennej wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 z 1995 r. Nr 4, poz. 17 oraz z 1997 r. Nr 28, poz. 153), 3. zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; okresy pracy wykonywanej równocześnie w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku sumuje się, 4. inne okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. W myśl § 75 ust. 1 tego zarządzenia do wysługi lat nie zalicza się okresów służby (pracy), za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze (wynagrodzenie) lub zasiłek z tytułu choroby przewidziany w przepisach odrębnych. Należy przyznać organowi rację, że przytoczony powyżej przepis, obowiązujący w dniu wydania rozkazu o przyjęciu skarżącego do służby nie daje podstaw prawnych do zaliczenia tego okresu do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Co prawda w § 74 ust. 2 pkt 4 cytowanego zarządzenia mówi się o innych okresach, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze, jednak prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okresem podlegającym takiemu zaliczeniu, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które by zaliczenie to dopuszczały. Takim np. okresem podlegającym wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze jest okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, oczywiście na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Natomiast prowadzenie działalności gospodarczej zarówno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), jak i ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) nie jest wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Przy nawiązaniu stosunku pracy, pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Osoba prowadząca działalność gospodarczą takiego stosunku nie nawiązuje. Nie jest także pracownikiem. Pracownikiem stosownie do art. 2 Kp jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 46/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy wskazać, ze również obowiązujące obecnie przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), nie dają podstaw prawnych do zaliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skarżącego, dotyczące postępowania administracyjnego przeprowadzonego w jego sprawie. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności obligowało organ do podjęcia działań zmierzających do jej wyeliminowania. Nie można więc czynić zarzutu organom, że zastąpiły one decyzję korzystną dla skarżącego decyzją niekorzystną. Nie taki był bowiem cel działania organu. Jak wskazano już powyżej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem szczególnym, nakierowanym na zbadanie czy określone rozstrzygnięcie jest obarczone wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 kpa – i jeśli tak usunięcie z obrotu prawnego tego rozstrzygnięcia. Dlatego też działania tego nie należy rozumieć w kategorii odebrania stronie prawa, bo prawo to jej nie przysługiwało, ale raczej jako naprawienie błędu. Konkludując, w niniejszej sprawie organy orzekające nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dokonały wyczerpujących ustaleń i prawidłowo oceniły, czemu dały wyraz w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.